Parcerias Público-Privadas como alternativa para melhorar os serviços municipais

Preparamos essa matéria com foco em Parcerias Público-Privadas (PPPs) no setor de iluminação pública pois essa área representa um gargalo de inúmeros municípios desde a resolução da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), determinando que a manutenção e os investimentos na área são de responsabilidade das prefeituras e não mais da fornecedora de energia elétrica.

Em meio ao contexto de restrições orçamentárias que exige que as prefeituras tenham mais foco e desafoguem suas ínumeras demandas, as parcerias público-privadas representam uma alternativa válida. Cidades com população a partir de 80 mil habitantes já possuem pré-requisitos para tentar essa modalidade.

Para compreender melhor o assunto, organizamos os seguintes tópicos abaixo:

1. Introdução sobre as PPPs.

2. A questão da Iluminação Pública.

3. Entrevista com Pedro Bianchi, especialista na área de infraestrutura.

4. Case de Belo Horizonte.

1. Compreendendo o conceito de PPP

A Parceria Público-Privada (PPP) é um contrato firmado de longo prazo entre o setor público (governo municipal, estadual ou federal) e o setor privado. Este deve projetar, financiar, executar ou operar um determinado serviço, com o objetivo de melhor atender uma demanda social.

As PPPs são reguladas desde 2004, quando essa modalidade começou no Brasil com a concessão para a construção e administração de portos e aeroportos, e foi se espalhando para outros setores, como o de iluminação pública.

A Lei 11.079/2004,  determina algumas condições específicas para que uma PPP possa ser estabelecida:

• Duração: a prestação de serviço deve durar entre 5 e 35 anos (incluindo eventuais prorrogações).

• Valores: o valor do contrato não pode ser inferior à 20 milhões de reais (não há teto máximo).

• Serviços: não devem ser celebrados contratos cujos únicos objetivos forem fornecimento de mão de obra e instalação de equipamentos ou execução de obras públicas.

Ainda, de acordo com a lei da PPP, as parcerias podem ser de dois tipos, patrocinada e administrativa:

Concessão Patrocinada: Nesta modalidade, as tarifas cobradas aos usuários não são suficientes para pagar os investimentos feitos pelo parceiro privado, assim, há pagamentos (contraprestações) regulares do poder público para garantir a viabilidade de um projeto. Para exemplificar, a Linha 4 do metrô de São Paulo representa uma concessão patrocinada.

Concessão Administrativa: Quando não é possível ou conveniente cobrar do usuário pelo serviço de interesse público prestado pelo parceiro privado. Por isso, a remuneração da empresa é integralmente feita por pelo poder público. O complexo penitenciário de Ribeirão Neves (MG) é um exemplo deste tipo de iniciativa.

1.1) Possibilidades entre o setor público e o setor privado:

Para entender melhor a PPP, organizamos um infográfico que localiza algumas possibilidades entre o setor público e o setor privado:

2. Iluminação Pública

Após compreender o modelo de parceria público-privada, é possível analisar como esse contrato pode ser estratégico para municípios no âmbito da iluminação pública, pois desde de 2014, as prefeituras são responsáveis por realizar a própria manutenção da rede de iluminação, contratar um serviço através da Lei 8666 ou realizar uma parceria público-privada.

A iluminação faz parte de uma infraestrutura estratégica para o desenvolvimento das atividades econômicas e ao mesmo tempo, influencia na qualidade de vida da população.

Por conta da crise fiscal, que afeta a capacidade de investimentos, as prefeituras não possuem recursos financeiros, assim as parcerias público-privadas tem sido uma alternativa válida. A taxa de iluminação paga pelo munícipe facilita a atração de capital privado porque se trata de uma receita segura e previsível, arrecadada pelas distribuidoras de energia e que pode ser usada para garantir o financiamento dos investimentos.

Na existência de contratos bem formulados entre o setor público e o privado, os benefícios podem ser:

2.1. Para entender melhor:

Como era antes?

Antes das resoluções da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), no caso da iluminação pública, o serviço e os investimentos necessários eram de responsabilidade das concessionárias de distribuição de energia que atendiam a região, por exemplo, a Eletropaulo era responsável pelo fornecimento de energia e pela manutenção, cobrava uma tarifa para pagar a energia e um percentual para os investimentos.

Como é atualmente?

Em 2010, através da Resolução Normativa Nº414/2010, a ANEEL cumpriu o que estava previsto na Constituição: a responsabilidade da iluminação pública é dos municípios. A energia el&eeacute;trica continua vindo da distribuidora, contudo, itens como fiação, lâmpada, que caracterizam manutenção e investimento são de responsabilidades dos municípios. No contexto atual, as prefeituras não possuem dinheiro para investir, por isso, podem celebrar contratos com terceiros, como a parceria público-privada.

3. Entrevista com Pedro Bianchi

O líder do Núcleo de Infraestrutura do CLP, Pedro Bianchi, esclarece algumas questões sobre a temática das PPPs no setor de Iluminação Pública:

1. Os municípios que se enquadram em médio e grande porte, qual ações devem tomar para formalizar uma parceria público-privada?

PB: Alguns estudos demonstram que cidades com população a partir de 80.000 mil habitantes já possuem pré-requisitos para tentar esta modalidade. As prefeituras devem:

1. Possuir informações completas sobre a rede municipal de iluminação (número de postes, lâmpadas, crescimento esperado da malha) a fim de que se possa estruturar contratos com base em critérios objetivos.

2. Estabelecer um comitê gestor que possua o conhecimento técnico, jurídico e financeiro necessário para estruturar uma PPP.

3. Possuir uma equipe especializada que irá acompanhar e fiscalizar todo o processo desde a concepção e a implantação do contrato, mas principalmente a sua vigência durante todo seu prazo.

2. Qual é o maior desafio para os municípios?

PB: O maior desafio para as prefeituras envolve a criação e acompanhamento do projeto, que exige um trabalho articulado entre prefeitura, equipe técnica, jurídica e financeira para gerir o contrato.

O contrato de uma Parceria Público-Privada prevê a interação constante do município com o contratado durante sua existência.  Além da fiscalização, como não é possível prever todos os acontecimentos futuros, eventuais ajustes no contrato são necessários.

3. Há interesse por parte das empresas de entrar em um projeto de grande porte como esse?

PB: Sim, o fluxo de pagamentos com base na tarifa de iluminação pública que é cobrada dos cidadãos e as novas tecnologias que surgiram com o LED fazem com que o setor privado esteja interessado em investir no setor.

4. Durante a implementação, há a obrigatoriedade das lâmpadas serem substituídas por LED? Isso tem que ser especificado de forma contratual?

PB: Não diretamente. O contrato exige um padrão mínimo de qualidade na iluminação e eficiência energética. Hoje a tecnologia que utiliza o LED é quem atende estas condições.  Nada impede que no futuro outras tecnologias venham a superar o LED e substituí-lo na iluminação pública.

5. Qual a ligação da iluminação pública com a ideia de cidades inteligentes?

PB: Costuma-se dizer que a iluminação pública é a porta de entrada para a implementação de cidades inteligentes (smart cities). Devido à extensão da rede de iluminação pública e o posicionamento dos postes, a mesma pode ser utilizada para se implementar outros serviços ligados a smart cities: câmeras de segurança, controle de semáforos e trânsito, disponibilização de wi-fi, entre outros.

6. Quais são os benefícios de um município adotar um formato PPP?

PB: Os benefícios envolvem diversos aspectos. Na implantação, a eficiência energética com a utilização de lâmpadas LED reduz o consumo de energia em cerca de 50% além de possuírem uma vida útil maior.

Para a prefeitura, permite o investimento na modernização do parque de iluminação sem necessitar de recursos adicionais por parte dela ou dos cidadãos. Investimento este que tem um impacto positivo no nível de emprego do município. Na área de segurança, reduz a criminalidade e o atropelamento melhorando a qualidade de vida de seus habitantes. Um outro benefício indireto é o fato da PPP forçar o município a ter um planejamento de longo prazo, envolvendo um orçamento específico para o serviço com regras transparentes e estipuladas em um contrato. Essa prática pode e deve ser utilizada em outros serviços que o município proporciona aos seus cidadãos.  

7. Quais são as críticas à essa possibilidade de parceria?

PB: A maior crítica que as PPPs enfrentam é a falta de conhecimento e estrutura dos municípios para implementar e acompanhar os contratos de longo prazo. Este processo não é difícil e também não envolve uma tecnologia nova. No entanto, requer vontade e esforço por parte da administração pública para mobilizar todos os agentes envolvidos na sua implementação. O município pode e deve solicitar auxílio de terceiros na sua implementação, porém não pode se eximir da responsabilidade terceirizando a tomada de decisões e definição de estratégia.

8. E os municípios de menor porte? Qual é a melhor oportunidade nesse caso?  

PB: Há casos em que a PPP pode não ser a melhor alternativa, porém isto não quer dizer que o município não possa usar o processo inerente à uma PPP para definir sua atuação na iluminação pública. O inventário do parque existente, análise dos investimentos necessários para modernizá-lo e o estabelecimento de um orçamento próprio para iluminação pública deve ser praticado independente de se estabelecer ou não uma PPP.  Pode ser que no futuro próximo esses municípios possam formar consórcios  para patrocinar PPPs que sejam mais atraentes ao setor privado também.

4.  Belo Horizonte como modelo de parceria público-privada de Iluminação Pública.

Belo Horizonte foi a primeira capital a assinar um contrato de modernização de todo o seu parque de iluminação por meio de uma parceria público-privada (PPP).

Com a Resolução da ANEEL confirmando a municipalização da iluminação pública, a distribuidora de energia da cidade, a CEMIG-D, empresa de capital misto, não poderia mais seguir realizando a manutenção do parque municipal. Dessa forma, a Prefeitura de BH realizou uma licitação de curto prazo e transitória para contratar uma empresa para exercer esse papel, ao mesmo tempo, a prefeitura viabilizava o projeto de uma parceria público-privada estratégica.

Um fator de grande auxílio nesta empreitada foi o estudo realizado pelo Banco Mundial juntamente como o EMASP (Energy Sector Management Assistance Program), esses dois órgãos já eram parceiros de Belo Horizonte nas ações ambientais. A análise demonstrou uma economia de 50% no consumo de energia elétrica caso a cidade adotasse uma gestão por meio de PPP e trocasse as luminárias HID pelas de tecnologia LED. O custo de não realizar isso, significaria deixar de fazer uma economia em um setor para poder aplicar em outras áreas. Tal estudo foi definitivo para a fundamentação e convencimento da proposta de parceria público-privada.

Assim, a prefeitura teve o apoio de seu órgão interno, a PBH-Ativos, que contratou a Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP) e, junto à consultora internacional Accenture, apresentaram o projeto com suas normas e seus editais para serem publicados.

De acordo com José Maurício Valente, do departamento de Gestão de Concessionárias da Prefeitura de BH, a qualificação técnica interna da prefeitura, ligada às parcerias feitas, foram eixos fundamentais para viabilizar a parceria público-privada.

O consórcio vencedor foi a concessionária BHIP, que já assumiu a manutenção e operação. O tempo de duração do contrato é de 20 anos, e prevê que até 2020, todos os 182 mil pontos de iluminação pública da cidade já estejam funcionando com a tecnologia LED. A parceria vai proporcionar uma redução de 45% no gasto energético e vai gerar economia anual de R$25 milhões à Prefeitura de Belo Horizonte.

O impacto para a população será um pátio renovado em 3 anos, sem o aumento na Contribuição de Iluminação Pública. Hoje, a Prefeitura de Belo Horizonte é referência neste tipo de projeto e seu edital serve de modelo para outras cidades se espelharem.