Nota técnica: O impacto da PEC Emergencial em estados e municípios
20/04/2021
Notas técnicas.

Nota técnica: O impacto da PEC Emergencial em estados e municípios

Sumário Executivo

 

Em um cenário de forte desequilíbrio fiscal do setor público, as discussões sobre a PEC da Emergência Fiscal são bastante comuns. Nesta Nota Técnica analisaremos os principais pontos dessa legislação além de seu impacto em termos de economia de recursos para os entes subnacionais. Uma análise sobre a distribuição do funcionalismo público no Brasil e sua remuneração também será feita. De modo geral, a PEC, caso não sofra grandes diluições durante sua tramitação, consiste em uma importante medida de ajuste das contas públicas, com foco especial no gasto com pessoal dos entes subnacionais, cuja economia pode chegar a mais de R$ 75 bilhões em 10 anos.

Introdução

 

Segundo dados do Registro Anual de Informações Sociais (RAIS), entre 2008 e 2018, o setor público cresceu em quase 10% o número de empregados. Atualmente, os funcionários públicos se concentram fortemente no Poder Executivo, principalmente nos poderes municipais e estaduais, como mostra o gráfico abaixo. Esses dois últimos respondem, sozinhos, por 85% de todo o contingente de servidores.

Em termos fiscais, verifica-se, por exemplo, um alto número de estados que não respeitam os limites de gastos com pessoal estabelecidos na LRF(Lei de Responsabilidade Fiscal). Com elevações reais dos salários maiores do que no setor privado em “bons tempos” econômicos, junto à impossibilidade de redução salarial nominal em períodos de necessidades de austeridade, a folha de pagamentos do setor público tem elevado progressivamente seu peso nas contas públicas, criando fortes dificuldades para a gestão pública, especialmente de Estados e Municípios, que, ao contrário da União, não podem emitir títulos de dívida pública.

Ajustes fiscais, quando necessários, muitas vezes acabam por reduzir gastos discricionários, devido à dificuldade de reduzir os obrigatórios, como previdência e salários. Investimentos públicos costumam ser os primeiros a serem cortados, com a União, Estados e Municípios tendo investido em 2019 menos do que o necessário para ao menos repor a depreciação dos seus ativos. De acordo com números do Tesouro Nacional, o Brasil teve um investimento líquido negativo de 0,4% do Produto Interno Bruto (PIB), o pior resultado da série iniciada em 2010 e só repetido em 2017.

Programas sociais também costumam ser cortados quando há necessidade de ajuste fiscal. No caso da União, tem-se o Bolsa Família, cujo orçamento esperado para 2021 estará ainda cerca de 6% abaixo daquele de 2014 em termos de poder de compra, mesmo após grandes elevações da taxa de desemprego e pobreza. Outros inúmeros programas sociais estaduais e municipais também foram cortados ou extintos, mesmo aqueles comprovadamente efetivos, como o programa Renda Melhor Jovem, no Rio de Janeiro, cujos estudos indicavam ter sido bem sucedido em aumentar a permanência escolar de adolescentes.

A PEC Emergencial, nesse cenário, torna-se um potencial instrumento para melhorar a capacidade dos entes federativos de realizar ajustes fiscais de boa qualidade quando necessário, de forma a reduzir seus gastos obrigatórios sem grande custo político. Assim, o orçamento do setor público poderá se manter equilibrado sem eventuais ajustes fiscais recaindo desproporcionalmente sobre investimentos públicos e programas sociais.

A PEC Emergencial prevê acionar mecanismos automáticos de ajustes válidos por um período de dois anos, também chamados de ‘gatilhos’. Eles disparam quando as operações de crédito da União superarem as despesas de capital. Para estados e municípios, os gatilhos serão acionados quando a despesa corrente exceder 95% da receita corrente. O Governo Federal prevê que, para a União, a economia proporcionada pela PEC seja de R$ 50 bilhões no acumulado de 10 anos, sendo de aproximadamente R$ 12 bilhões no primeiro ano. No entanto, ainda não há estimativas para Estados e Municípios.

Esta Nota Técnica é dividida da seguinte forma: a seção (1) explica as propostas do texto atual da PEC Emergencial; a seção (2) dá um panorama da situação atual e tendências da situação orçamentária dos Estados e Municípios; a seção (3) mostra os impactos que os aumentos dos salários no setor público acima do privado tiveram nas contas públicas entre 2002 e 2017 e, por fim; a seção (4) faz uma projeção da economia potencialmente gerada pela PEC Emergencial ao longo dos próximos 10 anos para Estados e Municípios.

1) Visão geral da legislação

 

No âmbito do Governo Federal, a PEC estabelece que, caso a regra de ouro seja descumprida (endividamento maior que os gastos com investimentos) uma série de gatilhos focados em conter o aumento de gastos com pessoal serão acionados automaticamente, destacando-se: 1) proibição de reajuste salarial, de realização de concursos, de reestruturação de carreiras, de criação de cargos, de promoção e progressão funcional além da redução de 25% da jornada de trabalho com redução proporcional da remuneração do funcionário público. Vale lembrar que a despesa com pessoal (ativo e inativo) é a segunda maior despesa primária da União, estando na faixa de 4,5% do PIB. A maior é com pagamento de benefícios previdenciários (9,31% do PIB). Com a reforma da previdência, esse gasto tenderá a se estabilizar, sendo importante que a implementação de um ajuste fiscal de qualidade englobe os gastos com pessoal da União.

Vale ressaltar algumas outras medidas trazidas pela PEC Emergencial, no caso, o salário mínimo só poderá ser reajustado pela inflação e as transferências de receitas do PIS/PASEP para o BNDES serão suspensas. Vale notar também a tentativa de diminuir o gasto tributário da União trazida pela legislação. De modo mais específico, a partir de 2026, fica proibida a criação, ampliação ou renovação de benefícios tributários caso a perda de receitas advinda desses benefícios supere 2% do PIB (hoje em dia esse número está na casa de 4% do PIB). Além disso, serão reavaliados, a cada quatro anos, todos os gastos tributários e subsídios hoje existentes.

Nesse momento, é bom lembrar a perigosa situação fiscal do país. Segundo a Instituição Fiscal Independente (IFI), em 2020, o governo central terminou o ano com um déficit primário de 10,92% do PIB, sendo que não há horizonte para o retorno de superávit primário (em 2030, nas projeções da Instituição, o déficit primário estaria na casa de 0,78% do PIB). Nesse cenário, não é surpresa que a dívida pública apresente trajetória de forte crescimento tendo saído de 56,28% do PIB em 2014 para 93,06% do PIB em 2020, patamar bem elevado para um país emergente. Em 2024, o estoque de dívida pode ultrapassar os 100% do PIB, cenário perigoso para a estabilidade macroeconômica do país.

Os entes subnacionais também estão inclusos na legislação. Caso seu gasto corrente supere 95% das receitas correntes no acumulado de doze meses, as mesmas medidas de contenção de gasto com pessoal descritas acima poderão ser adotadas pelo Executivo local. Vale ressaltar que prefeitos e governadores não são obrigados a adotar os instrumentos de ajuste fiscal contidos na PEC da Emergência Fiscal caso os entes administrados por eles atinjam a condição abordada acima, porém, caso não os usem, a União não concede mais garantias para operações de crédito desses entes.

Vale notar outras duas providências contidas na PEC. Primeiramente, é estabelecido que em caso de risco de descumprimento da meta de resultado primário, os poderes e Órgãos autônomos – Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas e Defensoria deverão também contingenciar recursos (hoje em dia, esse contingenciamento acaba recaindo em grande parte só no Executivo). Além disso, despesas com pensões deverão ser computadas na despesa com pessoal, evitando o uso de “manobras contábeis” por alguns entes.

 

2) Visão geral gasto com pessoal nos entes

 

● Estados

Analisando os dados do Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais de 2020, verificamos que, dos 27 estados, 21 já rompem, pelo menos, o limite de alerta de gastos com pessoal, alocando mais de 54% de suas receitas líquidas para pagamento do funcionalismo. Desse conjunto de 21 estados, 15 já rompem também o limite prudencial da LRF gastando mais de 57% da RCL com pessoal. Desses 15, 10 já ultrapassaram o limite global estabelecido de 60%, ultrapassando, assim, os 3 limites existentes. Somente 6 estados não desrespeitam algum dos limites estabelecidos pela LRF no tocante aos gastos com pessoal.

Importante ressaltar que na edição de 2016 do Boletim, a situação era igualmente desafiadora para os estados com 21 rompendo o limite de alerta. Desse conjunto, 18 também rompiam o limite prudencial com 8 estados ultrapassando o limite global. Vale notar que, na edição de 2016, 6 estados gastavam com pessoal abaixo de 54% da RCL não descumprindo, portanto, nem sequer o limite prudencial.

Comparando as informações das duas edições do Boletim fica claro como, nos últimos anos, não houve grande melhora no peso dos gastos com pessoal nos estados. Os desafios no lado da despesa permanecem. Vale notar que, caso a PEC Emergencial fosse aprovada, 14 estados já poderiam utilizar os instrumentos de ajuste fiscal contidos nela, pois nesses entes a despesa corrente está acima de 95% da receita corrente.

Vale ressaltar ainda que somente 5 estados possuem gasto corrente inferior a 90% das receitas correntes, fato que demonstra que os entes possuem problema grave de insuficiência de poupança corrente. Muitos recursos acabam sendo alocados em gastos obrigatórios, como pessoal e custeio da máquina, sobrando pouco para investir, por exemplo.

Voltando para a edição de 2020 do Boletim, vale a pena mensurarmos o quanto os estados poderiam economizar de recursos caso respeitassem o limite de alerta de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal(54% da RCL).

O Gráfico, elaborado com dados do Tesouro, ilustra essa situação.

Nota-se a partir do gráfico que, para o ano de 2019, caso os estados respeitassem o limite de alerta da LRF, eles teriam R$36,1 bilhões a mais de recursos que poderiam ser alocados, por exemplo, para financiar aumento de seus investimentos. Vale ressaltar que em 2019 os estados investiram um valor menor, de R$34 bilhões, segundo o Tesouro Nacional.

● Municípios

Analisando a situação fiscal dos municípios, vemos que ela também não é confortável em termos do peso de gastos com pessoal no orçamento. Segundo o Ranking de Equilíbrio Fiscal dos Municípios elaborado pela equipe de inteligência técnica do CLP (https://bit.ly/3i5nkdk) dos 405 maiores municípios do Brasil(existem dados disponíveis para gastos com pessoal em 397 deles), 91(22,92%) já superam, pelo menos, o limite de alerta da LRF para despesas com pessoal, gastando mais de 54% de suas receitas líquidas com o funcionalismo local. Desse conjunto de 91, 39 já superam também o limite prudencial alocando mais de 57% da RCL em gastos com pessoal. Desses 39, 25 já gastam com pessoal acima do limite global (60% da RCL).

Fazendo um recorte regional, o problema parece mais focado nos municípios do Norte e Nordeste. Dos 88 maiores municípios do Nordeste, 44(50%) já ultrapassam o limite de alerta de gastos com pessoal. Desse conjunto de 44, 19 também ultrapassam o limite prudencial. Dos 19, 13 já rompem o limite global. Já dos 38 maiores municípios do Norte (em 35 deles existem dados referentes ao gasto com funcionalismo), 16(45,71%) ultrapassam o limite de alerta.

Desses, metade ultrapassam o limite prudencial e 7 já rompem também o limite global.

 

3) Distribuição e remuneração do funcionalismo no Brasil

 

Além do aumento significativo de funcionários públicos, entre 2008 e 2018, é possível perceber que os salários crescem ano após ano nas três esferas de Poder. A remuneração do setor público também apresentou, ao longo dos últimos 15 anos, nível e trajetória significativamente distintos dos apresentados pelo setor privado. Enquanto, entre 2002 e 2017, a remuneração média dos funcionários públicos aumentou de R$ 3 mil mensais para mais de R$ 4,2 mil mensais (um aumento real de cerca de 40%), no setor privado a média dos salários passou de R$ 2 mil para menos de R$ 2,4 mil, uma alta de cerca de 20%.

O gráfico abaixo mostra que, em todos os níveis do Poder Executivo, os salários cresceram mais do que no setor privado, tal como no Poder Judiciário Estadual. Estes tiveram aumentos reais em uma média entre 40% e 50% no período. Já o Poder Legislativo Estadual e Municipal, junto ao Judiciário Federal, tiveram crescimentos menores da renda. E por fim, o Poder Legislativo Federal teve queda de renda real.

Com esse elevado aumento das remunerações e efetivo, o gasto com o salário do pessoal ativo no setor público foi de menos de 7% para quase 10% do PIB, uma alta de 3,06 pontos do PIB. Os maiores responsáveis por tal aumento foram o Poder Executivo e o Judiciário Estadual. O Gráfico abaixo ilustra a situação.

Portanto, o que teria acontecido caso os salários no serviço público tivessem tido em média um aumento equivalente ao do setor privado? O resultado desse exercício é exposto no gráfico abaixo, expondo o gasto que efetivamente ocorreu e o que teria ocorrido caso, em um cenário alternativo, os salários do setor público acompanhassem o do setor privado.

Como se vê, o espaço fiscal que haveria hoje caso o setor público não tivesse tido aumentos superiores aos do privado seria em torno de 1,3% do PIB, correspondente a mais de R$ 83 bilhões a preços de 2017 (cerca de R$ 90 bilhões atualmente). Tal valor foi equivalente a 3 vezes o orçamento do Bolsa Família, e superior ao déficit primário em 2019.

 

4) Projeção de Impacto Fiscal da PEC da Emergência Fiscal nos entes subnacionais

 

Os impactos fiscais da PEC Emergencial nos Estados e Municípios serão estimados considerando o principal gatilho da proposta: a autorização para redução de jornada de trabalho dos servidores – com efeito correspondente nos salários – em até 25%. Há também a possibilidade desse mecanismo não ser aprovado, de modo que seriam mantidas apenas as vedações a reajustes, reestruturações de carreiras e realização de concursos, cuja economia também será estimada. Nos dois cenários, tais gatilhos são acionados com duração de dois anos.

Desse modo, projeta-se o gasto com vencimentos e vantagens fixas dos servidores civis com duas hipóteses. Na primeira, se assume variação nominal nula para entes subnacionais sob os gatilhos, Na segunda, aplica-se a premissa de uma redução de 15% destes, como consequência da menor jornada de trabalho média dos servidores. Em ambos os cenários, assume-se a hipótese de reajuste real 0 para vencimentos militares

Para estimar o que ocorreria com os salários sem a aplicação dos gatilhos, são construídos dois cenários. No primeiro, assume-se crescimento pré estabelecido de vencimentos e vantagens fixas em 1%, e os demais gastos crescendo a 2%, independentemente do grupo, além de receitas crescendo 1% por ano, esses valores em termos reais, ou seja, acima da variação de preços. O segundo cenário assume que as tendências ocorridas entre 2015 e 2019 para a receita, os vencimentos e as demais despesas continuariam se repetindo nos anos seguintes, limitando as variações para entre 0 e alta de 10% reais por ano. A tabela abaixo mostra tais valores relacionados aos Governos Estaduais.

Tabela 1: Hipóteses de variação real de despesas e receitas correntes dos Estados, com base no registrado entre 2015 e 2019 – limitado entre 0 e 10%

Vencimentos e vantagens fixas civisVencimentos e vantagens fixas militaresDemais despesas correntesReceitas correntes
DF0.0%0.0%0.0%0.0%
BA0.0%1.1%1.8%1.5%
PB0.0%1.7%0.6%1.5%
AL0.0%0.0%0.0%3.4%
GO1.3%6.0%6.9%3.4%
MG0.0%0.0%3.3%1.2%
PE0.4%2.4%3.3%1.9%
RO0.0%1.3%3.0%2.2%
RR5.5%8.0%1.7%5.4%
SC0.0%0.0%2.6%2.4%
SP0.0%0.0%0.8%0.0%
SE0.0%0.3%3.3%1.0%
AC0.0%9.2%2.2%3.1%
AP3.9%3.3%0.4%4.2%
AM3.3%4.8%2.2%3.1%
CE0.0%6.6%3.1%3.3%
ES0.0%0.0%0.4%1.5%
MA0.2%10.0%0.0%3.1%
MT3.7%6.8%2.1%4.7%
MS1.9%0.0%0.0%4.3%
PA0.0%0.0%2.4%1.5%
PR0.0%0.0%6.2%0.3%
PI0.4%3.7%10.0%4.0%
RJ0.0%5.2%0.0%0.0%
RN0.0%0.0%1.4%1.4%
RS0.0%7.1%4.1%1.9%
TO0.0%5.2%0.6%2.0%

Fonte: RREO e Contas Anuais de 2019

Os dados utilizados de receita e despesa corrente primários são advindos do Relatório Resumido da Execução Orçamentária dos Estados e Municípios de 2019, último ano disponível com dados anuais completos. Já os vencimentos e vantagens fixas são oriundos das contas anuais declaradas por tais entes, também referentes ao ano de 2019. A tabela abaixo mostra os valores relacionados aos Governos Estaduais.

Tabela 2: Parâmetros Fiscais dos Estados (R$ bilhões de 2019)

Código IBGEDespesa Corrente EmpenhadaReceita CorrenteProporção Despesa/ ReceitaVencimentos e Vantagens Fixas dos CivisVencimentos e Vantagens Fixas dos Militares
RS71.356.8125.5%8.82.0
MG101.791.9110.6%16.74.5
SP239.5219.7109.0%40.96.3
PE35.035.598.6%6.91.6
BA45.050.289.7%9.62.4
PI11.412.789.4%2.80.4
DF23.626.688.8%6.70.0
RN12.314.087.6%3.20.5
AM17.720.486.7%4.31.0
PR47.856.285.0%11.71.5
AC5.97.084.6%1.80.3
CE24.429.084.2%5.61.6
SE8.910.783.3%2.20.5
PA24.129.182.9%6.00.8
GO27.833.982.1%6.51.2
RJ64.979.981.2%11.94.4
MS13.817.280.2%3.60.6
TO8.310.777.7%2.90.5
MA15.019.875.6%4.81.1
MT17.423.873.4%5.71.0
PB9.914.070.9%3.40.7
AL8.211.670.1%2.10.6
SC25.837.369.2%5.71.1
AP4.76.869.2%2.10.3
ES15.021.769.0%2.50.6
RO6.910.566.1%2.80.4
RR3.55.366.0%1.50.2

Fonte: RREO e Contas Anuais de 2019

A economia fiscal estimada, somando o montante relativo a Estados e Municípios, a partir de 2022 (assume-se, portanto, que a relação despesa/receita de 2021 será suficiente próxima da de 2019), está ilustrada no Gráfico abaixo. Como se pode ver, aplicando os gatilhos salariais, chegar-se-ia a uma robusta economia em torno de 12,5 bilhões no primeiro ano, que cairia gradativamente até cerca de 5 bilhões nos últimos anos.

Enquanto tais gatilhos permitiriam uma economia em torno de 75 bilhões no período de 10 anos com Estados e Municípios, apenas a vedação de maiores reajustes faria com tal resultado fiscal fosse reduzido a cerca de metade, de um montante entre R$ 35 e R$ 41 bilhões – ainda que fortemente relevante para o ajuste as contas públicas dos entes subnacionais. Pouco menos de metade seria oriundo dos gatilhos aplicados aos Estados, o restante viria dos Municípios.

Vale o comentário de que o PIB brasileiro em 2019 foi de cerca de R$ 7,3 trilhões. Isso significa que, a cada ano, em média, os Estados e Municípios estariam economizando em torno de 0,1% do PIB com a aplicação dos gatilhos salariais. Em 10 anos de vigência da PEC, o valor economizado nesse cenário seria superior a dois anos do programa Bolsa Família.

 

Conclusão

 

Como pode se observar, a PEC Emergencial, se aprovada, terá significativa capacidade de permitir que ajustes fiscais sejam feitos com maior qualidade e menor custo político. O setor público tem tido grande dificuldades de manter a sustentabilidade de suas contas públicas, principalmente devido a grande rigidez de seus gastos com pessoal.

Como se discutiu em outra Nota Técnica, a Reforma da Previdência dos entes estaduais e municipais tem sido tema central nas novas gestões, devido ao seu grande peso, mas não sem grande resistência e modificações que reduzem sua potencial economia. Assim, faz-se necessário a aprovação de um texto com caráter nacional que permita a União e os entes subnacionais a reduzir seus gastos, quando necessário, também com vencimentos. Desse modo, será possível equilibrar as contas públicas brasileiras, ao mesmo tempo em que se preservam investimentos públicos e programas sociais.

A economia gerada pela PEC Emergencial, tal como esperado, é maior nos primeiros anos após sua aprovação. Conforme os governos municipais, estaduais e federal ajustam suas contas, os gatilhos aplicados pela emenda constitucional são cada vez menos aplicados. Dependendo dos cenários hipotetizados, em 10 anos, as economias seriam entre R$ 35 e R$ 79 bilhões para os entes subnacionais.

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