Nota Técnica: Por que precisamos de uma reforma Administrativa para modernizar o serviço público brasileiro?

1 –  Manutenção de vínculo único para os servidores permanentes

Como é hoje

Existência do Regime Jurídico Único o qual engloba quase que a totalidade dos servidores públicos do país, com modelo de entrada na máquina pública praticamente único, via concursos, na modalidade de servidores estatutários, os quais usufruem do instituto da estabilidade.

Proposta Relatório

O texto propõe a manutenção do Regime Jurídico Único com a continuidade do instituto da estabilidade nos moldes atuais.

Proposta CLP

Manutenção de vínculo único para os servidores permanentes. 

Sugestão CLP: Favorável

Justificativa: As propostas de flexibilização do emprego público têm sido consideradas em duas frentes: desligamento de servidores públicos permanentes por obsolescência e desnecessidade, e ampliação do escopo de utilização de contratos temporários. Vale notar que a regulamentação do desligamento por obsolescência e desnecessidade deveria valer apenas para servidores futuros por questões de segurança jurídica (evitando, assim, “atrito” com o princípio da estabilidade), além de considerar a criação de uma proteção social ao servidor desligado por tais fatores, como pagamento de indenização. Além disso, vale ressaltar que qualquer mudança no sentido de restringir a estabilidade deixaria servidores públicos, em especial aqueles de regiões mais vulneráveis e que tenham menor poder aquisitivo, demasiado expostos a eventuais pressões políticas e desligamentos arbitrários.

2 – Vedação de Benefícios

Como é hoje

Existência de um conjunto de benefícios para os servidores, alguns, como progressão/promoção por tempo

de serviço, licença prêmio e adicional por tempo de serviço, são recebidos por um amplo conjunto de servidores. Outros, como férias acima de 30 dias  e aposentadoria compulsória como forma de punição, são bastante restritos

a segmentos bem minoritários dentro da máquina pública.

Proposta Relatório

É proposta a eliminação dos seguintes benefícios:

1) Licença prêmio, Licença-assiduidade ou outra licença decorrente de tempo de serviço(ressalvada licença para fins de capacitação);

2) Férias acima de 30 dias pelo período aquisitivo de um ano;

3) Adicionais por tempo de serviço;

4) Aposentadoria compulsória como modalidade de punição;

5) Aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos;

6)Adicional ou indenização por substituição(ressalvado o exercício interino de cargo em comissão ou de função de confiança);

7) Progressões ou promoções baseadas exclusivamente em tempo de serviço;

8) Parcelas indenizatórias sem previsão de requisitos e critérios de cálculo definidos em lei(nota-se que alguns grupos dentro do setor público ficaram “blindados” dessa vedação)

Os grupos do funcionalismo atingidos por tais vedações são: ocupantes de cargos e titulares de empregos ou de funções públicas da administração pública direta e indireta, no âmbito de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como os ocupantes de cargos eletivos e os membros dos Tribunais e Conselhos de Contas.

Proposta CLP

Inclusão dos atuais servidores, membros de poder e militares nas vedações, acrescentando também a impossibilidade de licença remunerada para disputa de eleições, aposentadoria vitalícia, ocorrência do duplo teto e venda de férias por servidores do judiciário. Para os pontos ligados à progressão ou promoção por tempo de serviço e vedação de licenças (licença-prêmio, licença-assiduidade, etc..) devem ser considerados dispositivos transitórios para os atuais servidores. 

Sugestão CLP: Favorável a vedação de benefícios para todos os servidores,  englobando, portanto, membros de poder, militares,  atuais e futuros servidores. Caso a reforma não englobe tais grupos, ela gerará mais injustiças e perderá potência fiscal.

Justificativa: A ampliação das vedações e, em especial, dos segmentos do funcionalismo atingidos por elas, é importante pois traz uma importante economia de recursos no curto prazo em várias prefeituras e alguns estados além de englobar no esforço de ajuste das contas públicas grupos específicos do funcionalismo que desfrutam de privilégios, como juízes e promotores (importante notar, por exemplo, que a aposentadoria compulsória como forma de punição é um privilégio restrito a membros do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas, os quais também usufruem de férias acima de 30 dias). A não inclusão dos atuais servidores também acarreta um risco jurídico: de ter, na mesma função, servidores com diferentes benefícios, o que poderia ser visto como ausência de isonomia em determinadas interpretações do judiciário. É necessário, contudo, ter atenção em relação ao impacto que a vedação de alguns desses benefícios, como progressão/promoção por tempo de serviço, licença-prêmio e anuênio poderão ter nos rendimentos de segmentos da “base” do funcionalismo.

3 – Mudanças no estágio probatório

Como é hoje

É concedida a estabilidade ao servidor após aprovação no estágio probatório( eventual desligamento pode ocorrer somente ao final do período probatório, ou seja, após 3 anos quando ocorre a avaliação especial de desempenho). Em termos práticos, poucos servidores são reprovados no processo(menos de 0,1% no caso do governo federal).

Proposta Relatório

O estágio probatório terá um conjunto de seis avaliações de desempenho(uma avaliação por semestre). É admitido o desligamento do servidor no caso de resultado insatisfatório em dois ciclos de avaliação e não somente depois de cumpridos os três anos de estágio, como no modelo atual.

Proposta CLP

Melhorar o modelo atual de estágio probatório, estabelecendo que o desligamento do servidor possa ocorrer durante o período probatório(servidor ainda não tem a estabilidade).

Sugestão CLP: Favorável

Justificativa:  A possibilidade de desligar o servidor durante o período probatório fornece ao gestor maior flexibilidade para desligar o profissional com baixa performance. Portanto, sugere-se que exista a possibilidade de desligamento durante o período probatório, não somente ao final, como é atualmente.

4 – Contratação por tempo determinado

Como é hoje

Na Constituição é previsto que cada ente estabeleça lei com possibilidades específicas de uso de trabalho temporário.

Proposta Relatório

A União poderá estabelecer normais gerais referentes a contratação por tempo determinado. Lei irá regulamentar a contratação por tempo determinado para atender às necessidades temporárias. Enquanto as normais gerais não forem editadas, a contratação de pessoal por tempo determinado seguirá o regramento existente nos entes a respeito do tema, sendo também  permitido aos Estados, Municípios e DF a aplicação do regramento federal de forma subsidiária de modo a disciplinar as contratações por tempo determinado.

As contratações de pessoal temporário serão feitas via processo seletivo simplificado com duração máxima do contrato estabelecida em  10 anos, já considerando eventual prorrogação.

No caso de calamidade, emergência  ou paralisação de atividades essenciais, é dispensado o processo seletivo. Nesses casos, o prazo máximo do contrato é de dois anos, já considerando eventual prorrogação.

Obs: No caso dos contratos já existentes na data da publicação da Emenda, eles permanecerão em vigor até seu término ou por mais quatro anos, prevalecendo o período de menor duração.

Proposta CLP

Via Lei Complementar, regulamentar o funcionamento do regime temporário definindo diretrizes comuns para

o uso de profissionais temporários pelo setor público (direitos, limites, vedações, deveres, responsabilidades,

formas de seleção e duração máxima desses vínculos). 

Sugestão CLP: Favorável, desde que em todas as situações sejam feitos processos seletivos para contratar pessoal temporário e o prazo máximo seja de 6 anos.

Justificativa: Com a regulamentação do uso de trabalho temporário no setor público,  a insegurança jurídica existente hoje em dia, notadamente nos entes subnacionais, diminuiria, permitindo maior uso desse tipo de trabalho. Vale ressaltar que, atualmente, muitos estados e municípios não possuem regulamentação do regime temporário, o que gera insegurança jurídica. Ampliar o uso de contratação por tempo determinado é importante para dar maior flexibilidade para o setor público, além de ser positivo em termos fiscais.

5 – Cargos em Comissão

Como é hoje

As funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos. Já os cargos

de comissão são de livre nomeação, porém  com  percentual mínimo reservado para servidor de carreira,

uma espécie de “reserva de mercado”. Ambos têm responsabilidades de chefia, direção e assessoramento

sendo de livre nomeação.

Proposta Relatório

A União poderá estabelecer normas gerais tratando de critérios de seleção e requisitos para investidura em cargos em comissão.

Proposta CLP

Definir previsão constitucional que, via Lei Complementar, serão estabelecidos critérios e diretrizes gerais para a “pré- seleção“ de pessoal para os cargos de comissão(deixando aberta também a regulamentação do tema por estados e municípios via legislações locais). Os entes subnacionais  podem usar essa questão como diferencial de governo sendo, portanto, um bom incentivo. O uso do termo “pré-seleção” é importante para dar mais segurança jurídica para o processo. Manter as atuais atribuições para esse tipo de cargo (direção, chefia e assessoramento) não promovendo ampliação de atribuições.

Sugestão CLP: Favorável, sugerindo Lei Complementar estabelecendo diretrizes gerais para a “pré-seleção” de pessoal, deixando espaço também para os entes subnacionais tratarem do tema. 

Justificativa:. A livre-nomeação é o ponto que deve ser revisto na questão dos cargos em comissão. Nesse sentido, deve ser estabelecido que os cargos comissionados, ao menos parte deles, devem ser ocupados via “pré seleção”, não mais tendo como característica exclusiva a livre nomeação Vale ressaltar que, nesses processos de “pré seleção”, as evidências apontam que um número elevado de servidores acaba sendo escolhido ao final do processo.

6 – Possibilidades de perda de cargo e Avaliação de Desempenho

Como é hoje

Atualmente, o servidor público pode perder o cargo 1) em virtude de sentença judicial transitada em julgado, 2)  mediante processo administrativo e 3) mediante avaliação de desempenho periódica(ainda não regulamentado).

Proposta Relatório

São ampliadas as possibilidades de perda de cargo. A perda poderá ocorrer em função de decisão proferida por órgão judicial colegiado não sendo necessário, portanto, aguardar o trânsito em julgado. O servidor estável também poderá perder seu cargo em caso de desempenho insatisfatório(processo de desligamento por desempenho será disciplinado por lei federal) , caso haja o reconhecimento de que o cargo que ocupa tornou-se desnecessário ou obsoleto(nessa hipótese,  o servidor terá direito a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço) e por violação dos limites de despesa com pessoal trazidos pela LRF. Vale ressaltar que a lei que promover, por desnecessidade, a extinção de cargos deverá seguir critérios objetivos e impessoais para identificar aqueles servidores que perderão seu cargo.

Enquanto não é editada lei federal que regulamente o desligamento por baixo desempenho, o processo administrativo voltado à perda do cargo, em decorrência de baixo desempenho, somente poderá ser instaurado depois de dois ciclos consecutivos de avaliação de desempenho em que o servidor obtenha resultado insatisfatório ou três ciclos intercalados, dentro de um período de cinco anos.. 

Obs: No  caso dos servidores estáveis ingressantes até a data de publicação da Emenda, caso o cargo ocupado por esses seja considerado obsoleto ou desnecessário, ele só poderá ser extinto após a vacância. 

Proposta CLP

Regulamentar demissão mediante processo de avaliação periódica de desempenho (via Lei Complementar)

e permitir desligamento por decisão judicial proferida por órgão colegiado e em casos de obsolescência e desnecessidade do cargo que o servidor ocupa(nesse último caso, é importante a existência de indenização para o servidor desligado e que, por questões de segurança jurídica, a medida não atinja os atuais servidores). É importante também que a avaliação de desempenho valorize os servidores que tiveram boa performance.

Sugestão CLP: Parcialmente Favorável, modelo de avaliação proposto deve ser mais moderno e eficiente.

Justificativa: Desligamento por baixo desempenho já está previsto na Constituição, porém ainda não foi regulamentado, consistindo em uma medida essencial para trazer melhores incentivos e incrementar a produtividade do setor público. O reconhecimento dos servidores que performaram bem também é essencial. O desligamento por obsolescência e desnecessidade também é importante para dar maior flexibilidade para a máquina pública.

7– Alterações nas regras previdenciárias das polícias e agentes

Como é hoje

Policiais civis que atuam no Distrito Federal, policiais legislativos que atuam na Câmara e no Senado, policiais federais, rodoviário federais e ferroviário federais, além de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aposentam-se com integralidade e paridade ao atingirem 55 anos, ou se cumprirem a regra de transição requerida. Esse conjunto de regras só vale para aqueles com ingresso na carreira até a data de entrada em vigor da Reforma da Previdência. Para aqueles ingressantes depois da entrada em vigor da reforma, a idade mínima requerida é de 55 anos com a regra de cálculo aplicada sendo: 60% da média aritmética de todas as contribuições mais 2% por ano que exceder os 20 anos de contribuição.

No caso da pensão por morte gerada pelos grupos citados acima, caso ela seja decorrente de agressão sofrida no exercício ou em razão da função, ela será vitalícia e equivalente à remuneração do cargo.

Proposta Relatório

O relatório busca consolidar juridicamente a aposentadoria integral e com paridade para os segmentos da segurança pública citados acima(ingressantes na carreira antes da entrada em vigor da EC 103). Também, ao suprimir a expressão “agressão” do art.10 § 6º da EC 103, amplia as possibilidades de recebimento de pensão por morte integral e vitalícia para cônjuges e companheiros de servidores de tais segmentos da segurança pública.

Proposta CLP

Manter as regras previdenciárias atuais, sem nenhuma mudança em relação ao que foi aprovado na Reforma da Previdência.

Sugestão CLP: Contrário

Justificativa:  A Reforma Administrativa deve tratar de temas ligados a gestão de pessoas no setor público, e não de temas previdenciários, em especial aqueles já pacificados na Reforma da Previdência. Além disso, ampliar os benefícios de pessoal da segurança pública é negativo.

E quanto aos demais itens do relatório, quais são as sugestões do CLP?

• Possibilidade de redução transitória da jornada em até 25% com correspondente redução da remuneração do servidor. Tal medida passa a ser um novo instrumento de ajuste fiscal fornecido para os entes para que esses possam cumprir os limites de gasto com pessoal estabelecidos. Lei federal irá regulamentar a possibilidade de redução de jornada/carga horária do servidor disciplinando também a possibilidade de desligamento do servidor estável por descumprimento  dos limites de gasto com pessoal , caso as medidas de ajuste fiscal adotadas não sejam suficientes.

Vale ressaltar que os servidores em cargos exclusivos de estado serão tratados de modo diferenciado pela lei federal citada acima.

Sugestão: Favorável 

–  Fica nula a concessão de estabilidade no emprego ou de proteção contra a despedida para empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades por meio de negociação, coletiva ou individual, ou de ato normativo que não seja aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada.

Sugestão: Favorável

–  A União poderá estabelecer normas gerais para gestão de pessoas no setor público, incluindo questões como  “criação e extinção de cargos públicos, concurso público, critérios de seleção e requisitos para investidura em cargos em comissão, estruturação de carreiras, política remuneratória, concessão de benefícios, gestão de desempenho, regime disciplinar, processo disciplinar, cessão e requisição de pessoal”. Enquanto a União não estabelecer tais normas os entes terão competência sobre o tema, observando 1) gestão de desempenho(institucional e dos servidores) será feita em ciclos de 12 meses, englobando estabelecimento de metas e avaliação periódica de desempenho tanto para os servidores quanto para órgãos e entidades e 2) utilização de plataformas eletrônicas(Gov.br) para verificar o grau de satisfação dos cidadãos com os serviços prestados( cada ente também pode editar lei que trate do tema).

Sugestão: Favorável

–  Permissão para que a União e os entes subnacionais firmem instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos ou privados, para execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira. Assim, é permitida a contratação de empresas privadas e ONGs, por exemplo, para desempenhar o trabalho hoje realizado unicamente pelo funcionalismo. Vale ressaltar que a permissão para compartilhamento de recursos humanos de particulares não é aplicada aos ocupantes de cargos exclusivos de estado.

Cabe à União, via lei federal, estabelecer normas gerais para a regulamentação dos instrumentos de cooperação. Municípios, Estados e DF, via legislações locais, poderão adaptar tais regras gerais às suas realidades locais.

Sugestão: Contrário 

• Os empregados da administração pública direta, autárquica e fundacional, dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e de suas subsidiárias terão o vínculo empregatício automaticamente extinto e serão aposentados compulsoriamente, observado o cumprimento do tempo mínimo de contribuição, ao atingir a idade de setenta e cinco anos.

Sugestão: Favorável

•  Em termos de remuneração, os servidores que estejam afastados ou licenciados de cargos em comissão por prazo superior a trinta dias não mais irão receber os vencimentos referentes a tais cargos.

Nota-se que algumas exceções são estabelecidas para essa regra.

Sugestão: Favorável 

• Definição de que os cargos exclusivos de estado são aqueles que exercem “diretamente atividades finalísticas afetas à segurança pública, à manutenção da ordem tributária e financeira, à regulação, à fiscalização, à gestão governamental, à elaboração orçamentária, ao controle, à inteligência de Estado, ao serviço exterior brasileiro, à advocacia pública, à defensoria pública e à atuação institucional do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, incluídas as exercidas pelos oficiais de justiça, e do Ministério Público. .” Além disso, serão considerados como tendo cargos exclusivos de estado diversas categorias da segurança pública como: polícias federais, civis  e legislativos,  peritos oficiais , guardas municipais, agentes de trânsito , agentes socioeducativos.

Sugestão: Contrário

• As parcelas indenizatórias instituídas apenas em ato infralegal serão extintas depois de dois anos da data de publicação  da EC.

Sugestão: Favorável 

• Lei poderá estabelecer requisitos e valores máximos para que as parcelas abrangidas por ela sejam consideradas como indenizatórias e excluídas dos limites remuneratórios do funcionalismo. Assim, poderão ser estabelecidas indenizações passíveis de serem incluídas no teto remuneratório do serviço público.

Sugestão: Favorável

– Os pagamentos feitos em moeda estrangeira para pessoal a serviço do Governo Brasileiro no exterior não serão considerados para fins de cumprimento dos limites remuneratórios do funcionalismo. 

Sugestão: Contrário

• A lei não poderá prever a cassação de aposentadoria como hipótese de sanção administrativa.

Sugestão: Contrário

 –  Os órgãos e as entidades da administração pública direta e indireta implementarão estrutura, processos e ações voltadas à boa governança pública, com a finalidade de avaliar, direcionar e monitorar a gestão dos recursos públicos, a condução de políticas públicas e a prestação de serviços de interesse da coletividade.

Sugestão: Favorável

–   É vedada a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo. Os grupos atingidos por essa vedação são: “detentores de mandatos eletivos, aos membros dos Tribunais e Conselhos de Contas e aos titulares de empregos ou de funções públicas da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como aos dirigentes dos órgãos e das entidades integrantes da respectiva estrutura”. Vale notar que tal vedação não se aplica aos servidores admitidos antes da data da publicação da Emenda.

Sugestão: Favorável

Inclusão das Guardas Municipais como órgão da segurança pública.

Sugestão: Contrário

Referências

Frente Parlamentar Mista da Reforma Administrativa. COMPILADO DE BENCHMARKINGS INTERNACIONAIS. 2021. 26 slides. Disponível em: https://fpreformaadministrativa.com.br/. Acesso em: 6 ago. 2021.

FRENTE PARLAMENTAR DA REFORMA ADMINISTRATIVA . Congresso Nacional. AGENDA LEGISLATIVA.

MENCK, J.T.M.; FILHO, N.T.; NETO, R.T.R. Quadro Comparativo Proposta de Emenda à Constituição Nº32. 2020. 29 slides. Disponível em: https://www.camara.leg.br/. Acesso em: 6 ago. 2021.

BANCO MUNDIAL.(2019). Gestão de pessoas e folha de pagamentos no setor público brasileiro: o que os dados dizem.

BANCO MUNDIAL.(2017).Um Ajuste Justo – Análise da Eficiência e Equidade do Gasto Público no Brasil. 

MOVIMENTO PESSOAS À FRENTE. Gestão do Desempenho e  Desenvolvimento – Guia para Implementação.

MOVIMENTO PESSOAS À FRENTE. Proposta de lei nacional sobre contratações por tempo determinado – Esclarecimento Inicial.

DIEESE. SÍNTESE ESPECIAL Subsídios para o debate, 2 set. 2021.