Nota Técnica: Por que precisamos de reforma para modernizar o serviço público brasileiro?
25/06/2021
Notas técnicas.

Nota Técnica: Por que precisamos de reforma para modernizar o serviço público brasileiro?

Introdução 

Analisando a máquina pública no Brasil, nota-se que o atual sistema é pouco adequado para a  prestação de serviços de qualidade com eficiência, tendo várias distorções e incentivos ruins os  quais impactam negativamente a produtividade do servidor. Já há décadas não se realiza uma  mudança significativa no que se refere à progressão automática e a falta de uma avaliação de  desempenho efetiva, sendo esses alguns dos desafios a serem enfrentados para a modernização  do serviço público no Brasil. 

Além disso, a estrutura de carreiras também tem distorções. Muitos servidores já ingressam no  serviço público com remunerações elevadas, alcançando, em pouco tempo, o topo da carreira.  Como a progressão ocorre com base em tempo de serviço ou obtenção de certificação e não  com base em entrega de resultados, em determinadas carreiras uma quantidade  desproporcionalmente grande de servidores chega ao topo. Uma boa Reforma Administrativa  terá de endereçar todas essas questões, destravando a baixa produtividade do setor público e  valorizando os bons servidores, essenciais para o país. 

Com um serviço público mais moderno e eficiente, o poder público no Brasil será capaz de  formular políticas públicas efetivas, transparentes e inovadoras que melhor atendam à  população. O cenário atual de pandemia reforçou ainda mais a necessidade de termos um setor  público que seja capaz de enfrentar problemas complexos. 

Vale notar que, comparado com países da OCDE e mesmo da América Latina, o número de  servidores públicos no Brasil não é alto. Segundo o Banco Mundial (2017), temos como  proporção da população apenas 5,6% de funcionários públicos, enquanto nos países que fazem  parte da OCDE esse número é, em média, de 9,5%. Na América Latina, a média é de 4,4%. No  entanto, o gasto com pessoal ativo do Estado brasileiro está na faixa de 13,3% do PIB, número  alto para padrões internacionais. 

Importante ressaltar que não podemos tratar o serviço público como algo monolítico. Mesmo  dentro da máquina pública existem grandes desigualdades. Segundo os microdados da RAIS  (Relação Anual de Informações Sociais) de 2018, em todas as regiões brasileiras, a diferença  entre o coeficiente de Gini dos trabalhadores empregados pelo setor público e privado varia de  4 a quase 14 pontos dependendo do estado ou região, como mostra o gráfico a seguir. 

Outro foco relevante é o combate a privilégios que alguns segmentos do funcionalismo  usufruem. A regulamentação do teto do serviço público, por exemplo, é uma medida importante  tanto do ponto de vista das contas públicas quanto do ponto de vista moral. Por fim, também é  importante a implementação de mecanismos mais meritocráticos no serviço público, com o  servidor que progride na carreira o fazendo com base em avaliações de desempenho bem  desenhadas e efetivas. 

Não obstante o elevado gasto com pessoal, nossos serviços públicos são precários, com o país  tendo baixa performance nos indicadores de educação, saúde pública e saneamento, mesmo  em comparação com países de nível de renda semelhante. Os gráficos abaixo mostram a posição  do Brasil em comparação a diversos outros países de PIB per capita similar, colocando também  em perspectiva o gasto com empregados no setor público em relação ao PIB. 

Como se vê, em um conjunto de oito a nove países, há três países com nível semelhante ou  maior de gasto com salários e benefícios trabalhistas no setor público: Equador (semelhante),  Argentina e Sérvia (maior). Porém, há cinco países com população tendo maior acesso a  saneamento básico e menor mortalidade infantil, e seis com melhor nota que a do Brasil na  prova de matemática do PISA (Programa Internacional de Avaliação de Estudantes). 

O fato de termos um número relativamente baixo de empregados no setor público e alto gasto  com serviço público se deve aos altos salários de servidores com relação ao setor privado em  comparação com o resto do mundo. No entanto, pode-se argumentar que tais prêmios salariais  se devem a uma maior qualificação relativa do quadro de empregados no serviço público, tendo  em vista que, no setor privado brasileiro, há uma menor capacidade do capital humano, como  escolaridade, o que justificaria os maiores salários no setor público. 

Por outro lado, mesmo para um nível similar de capital humano, há um prêmio salarial  desproporcional no Brasil, principalmente no nível federal e poder executivo, mas não apenas  nestes. O Banco Mundial (2017) estima que, controlando por diversas características 

observáveis, como escolaridade e experiência, os servidores públicos no Brasil recebem 18% acima de seus pares de mesma qualificação no setor privado (esse número é puxado para baixo  principalmente por servidores municipais, que teriam um prêmio negativo), o que colocaria o  Brasil na média do resto do mundo. No entanto, um estudo quase-experimental – ou seja, de  maior precisão – recente do economista Araújo (2020) mostra que, ao se comparar  trabalhadores muito semelhantes, cuja única diferença foi que, uma determinada quantidade  deles passou em um concurso público por pouco (no limite das vagas) e outros não foram  aprovados por pouco (ficaram de fora), nota-se que existe uma diferença salarial entre esses  dois grupos de cerca de 50%, bem acima do estimado pelo Banco Mundial – e que tende a ser  menor do que a situação mais geral, pois em sua amostra 97% das vagas eram de concursos  estaduais e municipais. 

Além de termos uma máquina pública cara, os incentivos no serviço público são ruins  impactando negativamente a produtividade de todo funcionalismo. Muitos servidores  ingressam na máquina pública com remunerações elevadas, como mostra o Gráfico abaixo, e  alcançam em pouco tempo o topo da carreira. A progressão ocorre, principalmente, com base  em tempo de serviço ou obtenção de certificados e não baseada em entrega de resultados.

Além dos salários, é comum no serviço público os benefícios adicionarem grandes valores à  remuneração dos servidores. O Gráfico abaixo mostra o rendimento habitual (apenas salários)  e efetivo (salários e benefícios) por hora trabalhada de três categorias de trabalhadores:  celetistas, informais e servidores públicos. Como se vê, há uma adição considerável à  remuneração destes últimos com os benefícios sensivelmente acima das demais categorias de  trabalhadores do setor privado. 

As consequências de tais distorções são duas: tanto a baixa qualidade dos serviços públicos, tal  como mostrado no Gráfico 2, quanto o elevado peso do gasto com pessoal no orçamento  público. O Gráfico abaixo mostra que, até 2017, o Estado Brasileiro destinava quase 10% de tudo  que é produzido no país para remunerações de servidores, com tendência de alta desde 2012,  mesmo em meio a uma crise econômica desde 2015.

Após esses pontos levantados, uma reforma do sistema administrativo do setor público se faz  urgente, para obtermos melhores resultados e eficiência na prestação de serviços. 


O que propõe a PEC 32/2020? 

A Reforma Administrativa se orienta por três pilares: (I) Eliminação de benefícios distorcidos; (II)  Criação de diferentes categorias de servidores; (III) Mudanças na gestão pública. Os pilares serão  analisados separadamente. 

● Eliminação de benefícios distorcidos  

O primeiro propõe reduzir a distância entre o setor privado e público, com menos privilégios  para este último. Como evidenciado acima, além das remunerações, há um numeroso conjunto  de benefícios, auxílios, parcelas indenizatórias, parcelas complementares da remuneração,  regulados por normas de diferentes naturezas (leis, resoluções, portarias, etc…) sem  uniformização dentro do setor público. 

Desse modo, está previsto na Reforma Administrativa a uniformização do tratamento desses  “penduricalhos”, com a eliminação (vedação constitucional) dos seguintes: 

1) Licença prêmio – direito que servidores públicos têm de, a cada 5 anos de efetivo exercício,  gozar de 3 meses de licença. Enquanto sete Unidades da Federação têm licença de capacitação,  as demais mantiveram a licença prêmio. Já o Governo Federal não tem mais esse benefício. 

2) Aumentos retroativos – Aumento/reajuste de remuneração de uma categoria que também  impacta salários passados. 

3) Férias acima de 30 dias por ano – benefício mais presente no Judiciário, ainda que não apenas  neste. 

4) Adicional por tempo de serviço (anuênio) – Tal benefício atualmente é um dos principais pelos  quais o gasto com pessoal aumenta mesmo em meio a crises e ajustes fiscais. Este determina  que, a cada ano, o salário do servidor seja ampliado em 1% independente da entrega de  resultados. Bom lembrar que o servidor já usufrui de reajuste salarial e ganhos salariais  decorrentes de avanço na carreira. Estima-se que o custo seja de R$ 8 milhões ao ano apenas  no governo federal, que já veda tal benefício para aqueles que entraram na máquina pública a  partir do final dos anos 1990, enquanto nos Estados ainda há o pagamento regular deste  benefício. 

5) Adicional ou indenização por substituição não efetiva – Usualmente, servidores em função de  chefia recebem um adicional por atuar como substitutos de outro em posição semelhante. Tal  benefício muitas vezes é concedido mesmo quando o servidor fica à disposição, mas não é  acionado. Com a reforma, ficar à disposição não será mais motivo de pagamento.

6) Parcelas indenizatórias não previstas em lei – Tal benefício tem como objetivo supostamente  cobrir despesas, reembolsar o empregado de certos gastos, e, portanto, são consideradas de  caráter indenizatório. No entanto, muitas vezes, acabam se tornando penduricalhos que  servidores usam para ganhar acima do teto do funcionalismo (R$ 39,2 mil no Governo Federal),  uma vez que tais ganhos não são considerados remuneratórios, desse modo não estão sujeitos  ao teto. Estima-se que, apenas no Poder Executivo, cerca de 10 mil servidores ganham acima do  teto do funcionalismo federal.  

O PL 6726/16, defendido pelo Unidos Pelo Brasil, estabelece uma regulamentação nacional de  benefícios que seriam considerados ou não como indenizatórios, de modo a impedir a  proliferação destes “penduricalhos” no setor público. A Reforma Administrativa, portanto, atua  no mesmo sentido. 

7) Aposentadoria compulsória como punição. 

8) Redução de jornada sem redução de remuneração, exceto em casos de necessidade de saúde  (servidor obrigado por questões médicas a cumprir jornada menor). É vedada a redução de  jornada/remuneração para cargos típicos de estado. 

9) Progressões ou promoções automáticas, baseadas apenas em tempo de serviço. 

10) Valor recebido pela ocupação de um cargo ou função seja incorporado de forma definitiva  ao salário após determinado período (5, 10 anos) – tal benefício, comum no serviço público, faz  com que o salário médio dos servidores federais do executivo com Ensino Superior tenha um  descontínuo aumento após 10 anos no mesmo trabalho, como mostra o Gráfico abaixo. 

Adicionalmente à redução dos privilégios, a Reforma Administrativa prevê simplificação do  desenho de cargos no setor público. Atualmente, foram identificados 42 planos, 117 carreiras e 

2000 cargos apenas no Governo Federal. Nos entes subnacionais, tal complexidade também é  elevada: segundo a economista Ana Carla Abrão, são 319 carreiras no DF, e, em média, cerca de  100 em cada Estado e cerca de 25 nos municípios. 

As consequências práticas são servidores com atribuições similares e remunerações distintas,  prejudicando a gestão de pessoal, transformando os Recursos Humanos do setor público em um  setor meramente operacional. Desse modo, a Reforma Administrativa, via lei complementar,  propõe estabelecer regras gerais para gestão de pessoal no setor público, buscando maior  coerência e racionalização1

● Criação de novas categorias de servidores  

A principal mudança proposta pela Reforma Administrativa é a criação de diferentes categorias  de servidores, gerando distinções principalmente em relação à estabilidade. No Brasil, o Regime  Jurídico Único engloba quase que a totalidade dos servidores públicos, com modelo de entrada  na máquina pública praticamente único, via concursos, na modalidade de servidores  estatutários, os quais usufruem da estabilidade. 

A maior parte das democracias garante alguma forma de estabilidade para parte dos  funcionários públicos. Entre os benefícios de tal garantia está a continuidade da prestação de  serviços, a preservação das linhas de políticas públicas e a proteção do servidor e do estado de  atos contra o interesse público, através da blindagem do servidor das pressões de governantes. 

Analisando os países desenvolvidos notamos que existem modelos com maior e menor grau de  flexibilidade no que diz respeito à estabilidade dos servidores públicos. Na maioria dos países  europeus, esses são, no mínimo, empregos correspondentes a determinados postos ou missões  sob soberania nacional: juízes, soldados, fiscais ou funcionários da alfândega, polícia ou até  funcionários ministeriais. No entanto, quanto ao resto, a fronteira entre funcionários  estatutários e funcionários públicos varia de país para país: em alguns países, o primeiro pode  representar até 90% do emprego público e, em outros, quase 15%.  

Na França, a maioria dos servidores públicos – 83% em 2009 (DGAFP, 2011) – tem status de  funcionário público, com status significativamente diferente daquele do setor privado em  termos de segurança no emprego, remuneração, promoção e aposentadoria (Friot, 2012). Já na  Alemanha, em 2003, ainda havia 1,7 milhão de funcionários estatutários, o que representava  cerca de 40% do emprego no setor público (Bossaert e Demke, 2005, p. 32). 

A Suécia, por sua vez, à primeira vista, aparenta ser o país com o maior setor público (31% da  população ativa), mas em realidade a maioria esmagadora destes trabalhadores têm regras e  disposições legais as quais praticamente não diferem daquelas de seus colegas particulares. Em  realidade, menos de 1% dos funcionários públicos têm status de servidor estatutário, sendo a  maioria deles juízes (Demke, 2005, p. 33). Neste país, a competição não é o método de  recrutamento majoritário e, desde a década de 1960, as regras jurídicas públicas contribuíram  para a aproximação entre o serviço público e o setor privado, principalmente em termos de  remuneração individual vinculada ao desempenho e mérito (Modeen, 2004). 

Na Grã-Bretanha, servidores civis, considerados como “servos da coroa”, podem ser destituídos  do cargo por decisão política, mas suas carreiras são relativamente protegidas pela legislação,  que lhes concede direitos específicos. Estes, no entanto, representam apenas 10% do emprego  no setor público, ou aproximadamente 550.000 trabalhadores (Bossaert e Demke, 2005, p. 32).  Muitos agentes que realizam missões de interesse geral, como os magistrados e a polícia, estão  excluídos. Muitos profissionais de saúde e educação são empregados por agências executivas,  sem grandes diferenças com relação aos empregados no setor privado. 

Por fim, na Espanha, o funcionalismo público é organizado em três carreiras, com  heterogeneidade na natureza dos vínculos contratuais e funções exercidas. Há a carreira dos  servidores civis que pertencem às corporações de Estado (1% do total dos empregados do setor  público espanhol); os servidores civis locais, recrutados nas municipalidades (cerca de 50% do  contingente de empregados do setor público), que estão inseridos em formas de trabalho mais  flexíveis, como a adoção de contratos de trabalho por tempo determinado, e; os funcionários  trabalhadores, que representam 49% do funcionalismo público espanhol (Alba e Navarro, 2008).  

Nota-se, observando a evidência internacional, a existência do instituto da estabilidade em boa  parte dos países ricos. Em geral, para funções perenes, que perpassam por diferentes governos,  permanecendo ao longo dos anos, sujeitas também a pressões políticas, os servidores  costumam ser “blindados” pela estabilidade. 

No Brasil, desde 1988, quase todos servidores públicos são estatutários, de modo a se  beneficiarem da estabilidade. Tal característica do setor público brasileiro o coloca como tendo  um modelo mais enrijecido, fato que, em si, não é um problema. O importante é que o  desempenho seja condição para se manter a estabilidade. Olhando para a experiência  internacional, notamos, por exemplo, que países como Reino Unido e Holanda permitem o  desligamento de servidores por baixo desempenho, fato que ainda precisa ser regulamentado  no Brasil. 

Desse modo, tem-se que, no Brasil, um servidor público federal passa em média 28 anos em  atividade, além de 20 anos como inativo, gerando adicionalmente pensão por morte para seus  dependentes, que duram, em média, 11 anos. Este vínculo perdura, portanto, por 60 anos em  média para todas as funções, tanto operacionais quanto de estado (estratégicas). Essa situação  cria um elevado custo e rigidez nas contas fiscais. Nesse sentido, a Reforma Administrativa  propõe a adoção de um modelo que não se ampara mais em um único tipo de vínculo, mas em  vínculos distintos coexistentes. Estes são descritos abaixo. 

Cargo típico de estado – atuação própria do estado, engloba funções que não podem ser  transferidas para o mercado. Lei posterior vai estabelecer/categorizar quais atividades serão  enquadradas como típicas de estado, essenciais e quais não são. Tal vínculo mantém a  estabilidade, mas com etapa intermediária entre as provas do concurso e o ingresso no cargo,  em que será estabelecido o chamado “Vínculo de Experiência”, de no mínimo 2 anos. A  estabilidade seria adquirida após 1 ano do fim desses dois anos. Portanto, para adquirir a  estabilidade, serão necessários 3 anos. Tal instituição substituiria o estágio probatório, que se  tornou pouco efetivo, apresentando baixo desligamento de servidores (somente 0,2% no  período de 2016 até julho de 2019). O “Vínculo de Experiência” será considerado como etapa do concurso público, eventual servidor estará sendo avaliado não tendo direito automático ao cargo.  

A proposta é que os mais bem avaliados e aptos serão efetivados (depende de classificação ao  final do período dentro do quantitativo estabelecido pelo edital do concurso público). Vale  ressaltar que os servidores em cargos típicos de estado estarão inseridos no regime próprio de  previdência social (RPPS). 

Cargo com vínculo por prazo indeterminado – Neste tipo de vínculo não se define limite da  relação em termos de duração, que dependerá da evolução tecnológica e das necessidades do  país. Se a função exercida por aquele servidor for considerada obsoleta, por exemplo, o vínculo  poderá ser desfeito. Lei posterior vai estabelecer mais claramente em quais hipóteses esse  vínculo pode ser desfeito. O servidor nesse vínculo vai desempenhar atividades que não são  típicas de estado, como atividades técnicas, administrativas ou especializadas que requerem um  volume maior de pessoas. Não há o instituto da estabilidade e o ingresso no serviço público se  dá pela via do concurso público e posterior aprovação no vínculo de experiência. Os servidores  em cargo por prazo indeterminado estarão inseridos no regime próprio de previdência social  (RPPS). 

Vínculo por prazo determinado – tal tipo de vínculo irá substituir os contratos temporários,  que já são permitidos, mas são muito limitados e pouco flexíveis. Esse tipo de vínculo servirá  para atender situações temporárias e sazonais, com foco na natureza da demanda. Os servidores  nesse tipo de vínculo estarão segurados no RGPS. A proposta é estabelecer hipóteses genéricas  na constituição para uso de trabalho temporário no setor público buscando, assim, ampliar seu  escopo de utilização e superar a rigidez do modelo atual. 

Cargo de liderança e assessoramento – tal vínculo vai substituir cargos comissionados e  funções de confiança, buscando promover maior unicidade de tratamento. Os servidores nesse  tipo de vínculo estarão segurados no RGPS. Cada ente, via decreto, estabelece requisitos  mínimos (curso superior, experiência, etc..) para ocupação desse tipo de cargo. Tais requisitos  podem ser fixados ou mudados pelo chefe do poder a qualquer momento. Também é proposta  a extensão das atribuições dos comissionados para funções técnicas, gerenciais e estratégicas.  Lei complementar irá regulamentar a ocupação desses postos. É válido mencionar que a  Reforma Administrativa também prevê expansão das possibilidades de acúmulo de cargos no  setor público, e mesmo com outros no setor privado, a depender do tipo de vínculo. Atualmente,  é permitido acumular apenas dois cargos de professor, um cargo de professor e um cargo  técnico/científico, ou duas funções na área da saúde. 

Nesse sentido, a legislação prevê a possibilidade de acumulação de cargos total para os novos  tipos de vínculos (desde que não haja incompatibilidade de horários e conflitos de interesse),  tendo como exceção o Cargo Típico de Estado, que manterá as possibilidades de acumulação  bem mais limitadas (pode haver acumulação com cargos de docência e profissão de saúde  regulamentada, desde que haja compatibilidade de horários). Desse modo, de acordo com a  proposta, a maior parte dos servidores a serem contratados no futuro poderão assumir também  outros trabalhos inclusive no setor privado, incrementando a flexibilidade. 

Esse ponto da Reforma Administrativa se afasta da gestão de pessoal e se volta para a  administração pública direta e indireta. São previstas como mudanças os seguintes pontos: 

1) Possibilidade de o presidente, diretamente, sem necessidade de projeto de lei, extinguir  cargos e órgãos, reorganizar autarquias e fundações, transformar cargos (mantendo a  mesma natureza de vínculo), mudando suas atribuições e funções. É vedado, no  entanto, que tais mudanças acarretem aumento de gastos ou interrupção/não  cumprimento da prestação de serviços públicos. 

2) Maior incentivo para a contratualização por desempenho, buscando melhorar  qualidade dos serviços públicos além de maior flexibilidade para órgãos da  administração pública direta e indireta (com novos instrumentos de gestão fornecidos). 

Economia estimada 

É possível estimar – ainda de forma preliminar e simplificada – o impacto fiscal da Reforma  Administrativa. Para isso, serão usados parâmetros de aumento da isonomia do setor público  com a iniciativa privada, sob a hipótese de uma aposentadoria linear dos servidores de todos os  poderes na mesma tendência da União.  

Para tal estimação, serão realizados três exercícios simples: (i) simulação da economia com a  relação salário efetivo e salário habitual (por hora trabalhada) dos servidores equivalente ao de  seus pares da iniciativa privada; (ii) simulação da economia com o reajuste nominal médio dos  salários passando de 5% para 3,5% (meta de inflação do Banco Central), e; (iii) economia com  menor número de contratação de servidores, devido a equiparação de horas efetivamente  trabalhadas entre estes e seus pares na iniciativa privada. Um ponto importante de se ressaltar  se dá ao fenômeno da “pejotização” do setor privado, diminuindo o salário médio dos CLTistas.  Sendo assim, os parâmetros para a realização de tais estimativas são da PNAD Contínua, que  estão apresentados na Tabela abaixo. 

Tendo em vista haver pouco mais de 11 milhões de servidores em todos os poderes, será  considerada a aposentadoria de 3,3 milhões destes até 2034. Desse modo, o Gráfico abaixo  estima o impacto da Reforma Administrativa sobre as contas públicas ao longo dos anos.

A Tabela abaixo mostra os valores da economia acumulada com a Reforma Administrativa ao  longo dos anos. Como se vê, em 2024, o setor público tende a economizar pelo menos R$ 24,1  bilhões (a preços de 2020), mesmo restringido a reforma apenas à novos servidores. Em 2034,  o impacto fiscal acumulado chegaria a mais de R$ 400 bilhões. 

Tabela 2: Estimativa Preliminar do Impacto Fiscal Acumulado da Reforma Administrativa

● Comparando as estimativas  

As estimativas apresentadas estão majoritariamente em linha com as calculadas pela  Instituição Fiscal Independente (IFI), em documento publicado em abril de 2021. Na  publicação, os autores simulam os impactos de três medidas relativas a novos servidores  dos Estados e Municípios: (i) aumento do tempo necessário para promoções e  progressões; (ii) redução do salário inicial das carreiras; (iii) redução na taxa de reposição  de servidores que se aposentam ou morrem. 

No estudo, a economia advinda das medidas atingiria o acumulado de R$ 128 bilhões  entre 2022 e 2031. Tal valor, cerca de R$ 50 bilhões abaixo da nossa estimativa,  considerando um horizonte de 10 anos apenas para novos servidores, pode ser atribuída  a dos fatores: (i) as diferentes metodologia e premissas, e; (ii) a exclusão dos municípios  nas simulações da IFI, que estão inclusos neste trabalho. Servidores municipais  correspondem, como visto anteriormente, a mais da metade do total do setor público,  no entanto, ao mesmo tempo, são os que apresentam menores diferenças em relação  aos trabalhadores do setor privado. 

O atual trabalho buscou se orientar por três grandes eixos: (i) exposição das razões pelas quais  se faz necessária uma Reforma Administrativa no setor público brasileiro; (ii) discussão da  proposta da reforma enviada pelo Governo Federal; (iii) estimativa preliminar de seu impacto  fiscal.  

Foi colocado que o Brasil, apesar de um alto gasto com folha de pagamentos, não tem tido  sucesso em entregar serviços públicos de proporcional qualidade para população, mesmo  quando comparado a países de nível de desenvolvimento semelhante. Tal fenômeno se explica,  como argumentado, por diversas distorções no setor público em relação ao privado, que fazem  com que gastos sejam acrescentados ao orçamento sem que provoquem melhora nas atividades  exercidas pelos servidores, sendo caracterizadas, portanto, como privilégios. 

A Reforma Administrativa, portanto, enviada pelo Governo Federal, foi, tal como apresentada,  um avanço na discussão sobre a maior eficiência do poder público na prestação de serviços.  

Finalmente, foi estimada, de forma preliminar e simplificada, a economia gerada pela Reforma  Administrativa, assumindo equalização de determinados parâmetros com o setor privado e  tendência linear de aposentadoria dos servidores, de modo a um terço destes estar fora da ativa  até 2034 – tal como estimado que ocorrerá na União. Assim, foi evidenciado que o impacto fiscal  acumulado da reforma pode chegar a R$ 24,1 bilhões até 2024, e, ao final de 2034, terá chegado  a R$ 403,3 bilhões.


Qual o Posicionamento institucional do CLP (Centro de Liderança Pública) sobre a  PEC 32/2020? 

O posicionamento do CLP é favorável à Reforma Administrativa, uma vez que esta tem  capacidade de modernizar o serviço público com condições de prestarmos melhores serviços à  população brasileira. Nos itens mais específicos da reforma, segue abaixo as considerações. 

PEC 32/2020: O texto propõe o fim do regime estatutário, e a criação de dois novos vínculos de  caráter “permanente”, sendo a Carreira típica de estado e o Cargo por prazo indeterminado. 

Proposta CLP: Manutenção de vínculo único para os servidores permanentes. 

Justificativa: Dado que o debate sobre maior flexibilidade no serviço público não tem seguido o  caminho proposto pela PEC, o CLP defende a manutenção de apenas um vínculo para os  servidores permanentes, (poderia ser chamado de vínculo efetivo). Nesse sentido, as propostas de flexibilização do emprego público têm sido consideradas em duas  frentes: desligamento de funcionários públicos permanentes por obsolescência e  desnecessidade, e o aumento do escopo de utilização de contratos temporários. Vale ressaltar  que a regulamentação do desligamento por obsolescência e desnecessidade deveria valer  apenas para servidores futuros por questões de segurança jurídica (evitando, assim, “atrito”  com o princípio da estabilidade), além de considerar alguma proteção social ao servidor  desligado, como indenização.

PEC 32/2020: É proposta a eliminação dos seguintes benefícios (somente para novos  servidores): 

1) Licença prêmio, Licença-assiduidade, entre outras; 

2) Aumentos retroativos; 

3) Férias acima de 30 dias/ano; 

4) Adicional por tempo de serviço (anuênio); 

5) Aposentadoria compulsória como punição; 

6) Parcelas indenizatórias não prevista em lei; 

7) Adicional ou indenização por substituição não efetiva; 

8) Redução de jornada/redução de remuneração;  

9) Progressões ou promoções automáticas;

10) Valor recebido pela ocupação de um cargo ou função seja incorporado de forma definitiva ao  salário após determinado período. 

Proposta CLP: Inclusão dos atuais servidores, membros de poder e militares nas vedações,  acrescentando também a impossibilidade de aposentadoria vitalícia e de licença remunerada  para disputa de eleições. Para os pontos ligados à progressão ou promoção por tempo de  serviço e vedação de licenças (licença-prêmio, licença-assiduidade, etc..) devem ser  considerados dispositivos transitórios para os atuais servidores. Tais medidas podem gerar  ganho fiscal de R$44,5 bilhões. 

Justificativa: A ampliação das vedações e, em especial, dos segmentos do funcionalismo  atingidos por elas é essencial pois amplia a possibilidade de economia de recursos no curto prazo  em muitas prefeituras e alguns estados além de englobar no esforço de ajuste fiscal categorias  que usufruem de vários desses privilégios, como juízes e promotores. O próprio entendimento  do Governo Federal de que não teria legitimidade para englobar na reforma membros de outros  poderes, isto é, do legislativo (parlamentares) e do judiciário (promotores, juízes, etc..). é  questionável. Primeiramente, não há qualquer razão legal para excluir militares, que compõem o Poder Executivo e já mantiveram a maior parte dos privilégios na Reforma da Previdência. Em  segundo lugar, o Congresso já está encaminhando sua própria Reforma Administrativa, além de  ter maior legitimidade para tratar das categorias do Judiciário. A não inclusão dos atuais  servidores também acarreta um risco jurídico: de ter, na mesma função, servidores com  diferentes benefícios, o que poderia ser visto como ausência de isonomia em determinadas  interpretações do judiciário. 

PEC 32/2020: É proposta mudança na “porta de entrada” do servidor na máquina pública. O  vínculo de experiência substituiria o estágio probatório sendo considerado como etapa do  concurso público. Segundo o governo, o objetivo é admitir os mais bem avaliados e aptos (a  admissão dependerá de classificação por desempenho ao final do período dentro do  quantitativo estabelecido pelo edital do concurso público). Busca-se, assim, criar um mecanismo  mais eficiente de seleção de funcionários do que o estágio probatório em seu modelo atual. 

Proposta CLP: Promoção de melhoria no estágio probatório, estabelecendo que o desligamento  do servidor que não tem estabilidade possa ocorrer durante o período probatório, não somente  no seu fim depois de 3 anos. Tal mudança deve ser feita via Lei Complementar. 

Justificativa: O modelo pensado para o vínculo de experiência gera distorções e incentivos ruins,  pois acaba por estimular a competição entre os aprovados em concurso, o que pode gerar um  comportamento não colaborativo no trabalho, afinal somente os melhores classificados em  termos de desempenho permanecem no serviço público. Além do mais, tal modelo seria difícil  de ser implementado em postos chave além de não haver evidência de que ele é implementado  em administrações públicas ou organizações privadas de referência.

PEC 32/2020: A PEC propõe a substituição dos contratos temporários pelo chamado Vínculo  por prazo determinado. A lei já define algumas situações em que os contratos temporários  podem ser utilizados (bastante limitadas e pouco flexíveis, no entanto). Na reforma é proposto  o estabelecimento de hipóteses genéricas na constituição para uso de trabalho temporário  buscando, assim, facilitar e ampliar o emprego de temporários na administração pública. 

Proposta CLP: Via Lei Complementar, regulamentar o funcionamento do regime temporário  definindo diretrizes comuns para o uso de profissionais temporários pelo setor público (direitos,  limites, vedações, deveres, responsabilidades, formas de seleção e duração máxima desses  vínculos). Assim, a insegurança jurídica existente hoje em dia, notadamente nos entes  subnacionais, diminuiria, permitindo maior uso desse tipo de trabalho. 

Justificativa: O estabelecimento de hipóteses genéricas na constituição para uso de trabalho  temporário no setor público buscando, assim, ampliar seu escopo e superar a rigidez do modelo  atual pode ter exatamente o efeito contrário impactando negativamente esse tipo de vínculo  devido à elevada insegurança jurídica que essas hipóteses genéricas trazem. Qualquer  contratação de pessoal temporário estaria sujeita a interpretação de legalidade por parte do  judiciário, podendo afetar, inclusive, as contratações temporárias no serviço público que  ocorrem hoje. Além disso, a proposta não promove mudanças no principal desafio para esse  vínculo que é a sua regulamentação. 

PEC 32/2020: Pela proposta, serão substituídos os cargos comissionados e funções de confiança  por um novo vínculo denominado cargo de liderança e assessoramento. Além disso, cada ente,  via decreto, poderá estabelecer requisitos mínimos (curso superior, experiência etc) para  ocupação desse tipo de posto. Tais requisitos podem ser mudados pelo chefe do poder a  qualquer momento. Também é proposta a extensão das atribuições do novo vínculo para  funções técnicas, gerenciais e estratégicas. Lei complementar irá regulamentar a ocupação  desses postos. 

Proposta CLP: Criação de cargo de liderança e assessoramento que substituiria os cargos  comissionados, se mantém. No entanto, via Lei Complementar, estabelecer percentual máximo  de cargos cuja ocupação não requer processo de seleção. Manter as atuais atribuições para esse  tipo de cargo (direção, chefia e assessoramento) não promovendo ampliação de atribuições.

Justificativa: As mudanças trazidas pela PEC são importantes, porém, podem ser feitas ainda  mais para alterar os reais problemas do Brasil nessa questão. A manutenção da livre-nomeação  para tais postos é o ponto no qual a legislação mais deixa a desejar. Nesse sentido, deve ser  estabelecido na Constituição que os cargos comissionados, ao menos parte deles, devem ser  ocupados via processo seletivo, não mais tendo como característica exclusiva a livre nomeação.  A ampliação das atribuições desse tipo de cargo também requer cuidado, para não ocorrer  sobreposição com atividades exercidas pelos servidores com vínculos permanentes. 

PEC 32/2020: São feitos ajustes nas possibilidades de desligamento de servidores os quais  poderão perder o cargo público em função de decisão proferida por órgão judicial colegiado e  também via avaliação de desempenho (regulamentada via lei ordinária). A demissão por  infração disciplinar é mantida. 

Proposta CLP: Regulamentar demissão por má performance (via Lei Complementar) e permitir  desligamento por decisão judicial proferida por órgão colegiado. 

Justificativa: Desligamento por insuficiência de desempenho já está previsto, porém não  regulamentado na prática, consistindo em uma medida essencial para trazer melhores  incentivos e incrementar a produtividade do setor público. Deve ser regulamentado por Lei  Complementar e não ordinária (como está proposto na PEC). 

PEC 32/2020: A reforma amplia as possibilidades de acumulação de cargos para os novos  vínculos (exceção os cargos típicos de estado). No modelo atual, essas possibilidades são  bastante restritas. 

Proposta CLP: Manutenção da redação do artigo constitucional com regulamentação via Lei  Complementar. Manter a atual regra até a aprovação desta Lei Complementar que otimize as  possibilidades de acúmulo dos cargos.

Justificativa: É importante permitir maior possibilidade de acumulação de cargos para o  funcionário público, flexibilizando o modelo atual, que é demasiado enrijecido. 

PEC 32/2020: São ampliadas as atribuições do Presidente para manejar estruturas internas do  Executivo. Nenhuma mudança promovida pode acarretar aumento de despesas. 

O Presidente poderá: 

1) extinguir diversos tipos de cargos; 

2) reorganizar ou extinguir ministérios, órgãos, autarquias e fundações; 

3) transformar cargos desde que mantida mesma natureza do vínculo; e 

4) alterar, reorganizar, mudar atribuições de cargos públicos efetivos do Executivo. 

Proposta CLP: Evitar acúmulo excessivo de poder que coloque em risco as instituições. 

Justificativa: Esse aumento de prerrogativas do poder executivo pode colocar em risco as  instituições (por exemplo, através da possibilidade de órgãos diretamente subordinados ao  Presidente da República serem extintos ou na possibilidade de serem promovidas mudanças  arbitrárias nas atribuições de carreiras). Esse aumento excessivo de poder discricionário para o  incumbente da presidência, que já conta com demasiados poderes no desenho institucional  brasileiro, é preocupante. Questões como as colocadas acima devem ser tratadas junto com os  demais poderes, não somente sendo decididas pelo executivo. Essa ampliação de atribuições  também pode trazer insegurança jurídica. 

E quanto aos demais itens da PEC 32/2020, qual o posicionamento? 

=>É permitido que a União e os entes subnacionais firmem instrumentos de cooperação com  entidades e órgãos públicos ou privados para execução de serviços públicos (lei federal irá  regulamentar tais instrumentos de cooperação). 

=>São introduzidos novos conceitos sobre a concepção do estado e suas funções  (imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação,  subsidiariedade e boa governança pública) 

=>É vedado que o Estado institua medidas que criem reservas de mercado ou que fragilizam a  livre concorrência. Além disso, fica nula a concessão de estabilidade no emprego ou de  proteção contra a despedida para empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades por meio de  negociação, coletiva ou individual, ou de ato normativo que não seja aplicável aos  trabalhadores da iniciativa privada. 

=>Via lei complementar serão estabelecidas regras gerais para gestão de pessoas no setor  público buscando maior coerência e racionalização. 

=>O Art. 142, inciso VIII, § 4º prevê que o militar da ativa poderá, na forma da lei, com  prevalência da atividade militar e sem aplicação do disposto nos incisos II e III do §3º, ocupar  cargo ou emprego de atividade própria de profissional da saúde ou do magistério

=>É eliminada a obrigatoriedade (presente na Constituição) de que União, os Estados e o Distrito  Federal devem manter escolas de governo objetivando formar e o aperfeiçoar os funcionários  públicos. 

=>Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia  mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades terão o vínculo empregatício  automaticamente extinto e serão aposentados compulsoriamente ao atingir 75 anos observadas  as regras do RGPS para a concessão e o cálculo do benefício previdenciário.

ANEXO 1 – Detalhamento da agenda mínima e ideal da PEC 32

Proposta PEC 32 Posicionamento CLP Agenda Mínima Agenda Ideal
Criação de dois novos vínculos  para servidores permanentes  (Carreira típica de estado e  Cargo por prazo  indeterminado). O segundo não  usufruiria da estabilidadeContrárioManutenção de vínculo único  para servidores permanentes  sem enxugamento da  estabilidade, com  possibilidade de  desligamento por má  performance, obsolescência e desnecessidade.Manutenção de vínculo único para  servidores permanentes, com a  possibilidade de desligamento por  obsolescência e desnecessidade, além da  regulamentação, via lei complementar, da  avaliação de desempenho possibilitando,  assim, o desligamento dos servidores com  má performance.
Vedação de Benefícios e  Privilégios Favorável, porém com  ampliação dos grupos  atingidos por essas  vedaçõesInclusão dos atuais  servidores, membros de  poder e militares nas  vedações previstasAlém de ampliar os grupos atingidos pelas  vedações, propomos a ampliação das  vedações em si, as quais passariam a  englobar a aposentadoria vitalícia para  cargos políticos, licença remunerada para  disputa de eleições, compra e venda de  férias por servidores do judiciário, entre  outros benefícios.
Estágio Probatório substituído  pelo Vínculo de Experiência ContrárioManutenção do modelo atual  do estágio obrigatório com  implementação de avaliação  de desempenho bem  estruturada de modo que  aqueles aprovados em  concurso que não mostrem  aptidão para o serviço  público durante esse período  não continuem na máquina  pública.Desligamento do servidor que não tem  estabilidade possa ocorrer durante o  período probatório, não somente no seu  fim depois de 3 anos. Tal mudança deve  ser feita via Lei Complementar.
Criação de Vínculo por prazo  determinadoFavorável, porém com  adequaçõesAmpliação e flexibilização do  uso de trabalho temporário  no Governo Federal nos  termos da Medida Provisória  922. De modo geral, o uso de  trabalho temporário deve ser  incrementado em todo o  setor público.Via Lei Complementar, regulamentar o  funcionamento do regime temporário  definindo diretrizes comuns para o uso de  profissionais temporários pelo setor  público (direitos, limites, vedações,  deveres, responsabilidades, formas de  seleção e duração máxima desses  vínculos). Assim, a insegurança jurídica  existente hoje em dia, notadamente nos  entes subnacionais, diminuiria, permitindo  maior uso desse tipo de trabalho.
Criação de cargo de Liderança e  Assessoramento Favorável, porém com  adequaçõesMaior uso de processo  seletivo na ocupação de  cargos comissionados. A  mudança para a nova  nomenclatura é aceita.  Manutenção das atuais  atribuições desse tipo de  cargo.Nova nomenclatura (cargo de liderança e  assessoramento) se mantém. Estabelecer  na Constituição que, Via Lei  Complementar, será estabelecido  percentual máximo de cargos cuja  ocupação não requer processo de seleção.  Manter as atuais atribuições para esse  tipo de cargo (direção, chefia e  assessoramento) não promovendo  ampliação de atribuições.
Desligamento de servidor por  mau desempenho ou após  decisão proferida por órgão colegiado Favorável, porém com  adequaçõesRegulamentar demissão por  má performance (via Lei  Complementar nacional) e  permitir desligamento por  decisão judicial proferida por  órgão colegiado.Regulamentar demissão por má  performance (via Lei Complementar  nacional) estabelecendo, assim,  parâmetros gerais para todos os entes. É  importante também deixar flexibilidade  para os entes regulamentarem, via lei  específica, essa questão de acordo com  suas realidades locais
Ampliação da possibilidade de  acumular cargos Favorável, desde seja  regulamentado via lei  complementar do  artigo 39, não na  ConstituiçãoManutenção da redação do  artigo constitucional com  regulamentação via Lei  Complementar. Manter a  atual regra até a aprovação  desta Lei Complementar que  otimize as possibilidades de  acúmulo dos cargos.Manutenção da redação do artigo  constitucional com regulamentação via Lei  Complementar. Manter a atual regra até a  aprovação desta Lei Complementar que  otimize as possibilidades de acúmulo dos  cargos.
Ampliação da prerrogativa de  auto-organização do Executivo  FederalContrárioAmpliação do rol de  competências do presidente  é mantida, porém com a  retirada dos incisos “c”, “d” e  “f” do artigo 84 os quais  permitem, por exemplo, que  o Presidente possa extinguir  órgãos subordinados a  Presidência, entidades  autárquicas e fundacionais  além de mudar a atribuição  de cargos públicos efetivos  do executivo federal.Exclusão de todos os pontos da legislação  que ampliem as prerrogativas do  Presidente em termos de gestão da  organização do Executivo Federal, em  especial do inciso “d” do artigo 84 o qual  permite que o presidente possa, via  decreto, extinguir entidades autárquicas e  fundacionais.
União e os entes subnacionais  firmem instrumentos de  cooperação com entidades e  órgãos públicos ou privados  para execução de serviços  públicosContrário Contrário Contrário
Novos princípios da  Administração Pública  (imparcialidade, transparência,  inovação, responsabilidade,  unidade, coordenação,  subsidiariedade e boa  governança pública)FavorávelAcrescentar na Constituição  um novo princípio, no caso, a  TransparênciaCaso todos esses novos princípios estejam  condizentes com as regulamentações  existentes, acrescentar todos na  Constituição(mais estudos serão  conduzidos por parte do CLP sobre esse  ponto da legislação)
É vedado que o Estado institua  medidas que criem reservas de  mercado ou que fragilizam a  livre concorrência. Além disso,  fica nula a concessão de  estabilidade no emprego ou de  proteção contra a despedida  para empregados de empresas  públicas, sociedades de  economia mista e das  subsidiárias dessas empresas e  sociedades por meio de  negociação, coletiva ou Favorável Aprovação do § 7º Aprovação dos §6º e § 7º 
individual, ou de ato normativo  que não seja aplicável aos  trabalhadores da iniciativa  privada.
Regras gerais para gestão de  pessoas no setor público  buscando maior coerência e  racionalização.Favorável Favorável Favorável
Previsão do militar da ativa  poderá, na forma da lei, com  prevalência da atividade militar  e sem aplicação do disposto  nos incisos II e III do §3º,  ocupar cargo ou emprego de  atividade própria de  profissional da saúde ou do  magistério.Contrário Permitir acumulação para  cargos na área da saúdeVedação de qualquer tipo de acumulação  para militares
É eliminada a obrigatoriedade  (presente na Constituição) de  que União, os Estados e o  Distrito Federal devem manter  escolas de governo objetivando  formar e o aperfeiçoar os  funcionários públicos.Contrário Excluir esse trecho da  propostaAlteração na redação da Constituição  colocando que a participação em  concursos pode ser um dos critérios na  promoção da carreira. Manutenção da  obrigatoriedade de União, Estados e DF  manterem escolas de governo
Os empregados dos consórcios  públicos, das empresas  públicas, das sociedades de  economia mista e das  subsidiárias dessas empresas e  sociedades terão o vínculo  empregatício automaticamente  extinto e serão aposentados  compulsoriamente ao atingir 75  anos observadas as regras do  RGPS para a concessão e o  cálculo do benefício  previdenciário.Favorável, com  adequações Manutenção desse trecho Tal medida não precisa estar em PEC,  pode vir em Lei Complementar Nacional

Referências Bibliográficas 

Alba, Carlos R., and Carmen Navarro. Working for the government in Spain: from authoritarian  centralism to democratic political devolution. Edward Elgar Publishing, 2008. 

Araujo, Felipe. Selection Bias and The Returns to Public-Sector Employment. 2020. Disponível  em http://www.pitt.edu/~fea16/JMP2019.pdf 

Bossaert, Danielle and Demke, Christoph. Main Challenges in the Field of Ethics and Integrity in  the EU Member States. Maastricht: European Institute of Public Administration, 2005. 

Demke, Christoph. Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants? Who Are the  Civil Servants– and How? Maastricht: European institute of Public administration, 2005. 

Direction Générale de l’Administration et de la Fonction. Publique. Rapport annuel sur l’état de  la fonction publique 2010-11. Ministère de la Fonction Publique, 2011. 

Friot , Bernard. Puissances du salariat. Paris, La Dispute, coll. « Travail et salariat », 2012, 437  p., 1ère éd. 1998, ISBN : 978-2-84303-226-4. 

Modeen, Tore. Droit du Nord. Notes sur le droit public finlandais et scandinave: origine,  développement, état actuel. Paris: Société de Législation Comparée, 2004.  

Mundial, Banco. Um ajuste justo: análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil.  Brasil–Revisão das despesas públicas 1, 2017.

Compartilhe esse artigo


A Inteligência Técnica do CLP produz diariamente levantamentos, ferramentas, rankings e estudos técnicos respaldados em evidências e que contribuem para que os processos decisórios dos servidores públicos sejam o mais assertivo possível.

Notícias Relacionadas

nota-tecnica-isencao-do-imposto-de-renda

Nota técnica: Isenção do Imposto de Renda

por Inteligência Técnica

O Imposto de Renda, no Brasil, tem sido uma questão de grande complexidade política, devido ao grande número de adultos diretamente afetados – cerca de 30 milhões de contribuintes ou…

Ler mais
nota-tecnica-a-pobreza-no-brasil-e-como-combate-la-a-partir-de-2023

Nota técnica: A pobreza no Brasil e como combatê-la a partir de 2023

por Inteligência Técnica

Introdução Nessa semana, o Banco Mundial atualizou os dados referentes à população brasileira abaixo da linha de pobreza para o ano de 2020. Com tal atualização, foi registrada redução de…

Ler mais
nota-tecnica-a-divida-publica-e-o-contexto-brasileiro

Nota técnica: A dívida pública e o contexto brasileiro

por Inteligência Técnica

Há grande discussão na literatura sobre o nível que governos devem ter de em relação à dívida pública? Esta questão está recebendo uma atenção muito merecida. Há considerações macroeconômicas (ciclo…

Ler mais
nota-tecnica-isencao-do-imposto-de-renda

Nota técnica: Isenção do Imposto de Renda

por Inteligência Técnica

O Imposto de Renda, no Brasil, tem sido uma questão de grande complexidade política, devido ao grande número de adultos diretamente afetados – cerca de 30 milhões de contribuintes ou…

Ler mais
nota-tecnica-a-pobreza-no-brasil-e-como-combate-la-a-partir-de-2023

Nota técnica: A pobreza no Brasil e como combatê-la a partir de 2023

por Inteligência Técnica

Introdução Nessa semana, o Banco Mundial atualizou os dados referentes à população brasileira abaixo da linha de pobreza para o ano de 2020. Com tal atualização, foi registrada redução de…

Ler mais
nota-tecnica-a-divida-publica-e-o-contexto-brasileiro

Nota técnica: A dívida pública e o contexto brasileiro

por Inteligência Técnica

Há grande discussão na literatura sobre o nível que governos devem ter de em relação à dívida pública? Esta questão está recebendo uma atenção muito merecida. Há considerações macroeconômicas (ciclo…

Ler mais

Junte-se ao CLP

Escreva seu email e receba nossa newsletter


    Siga o CLP

    Siga nossas redes sociais e fique informado