Nota Técnica sobre o Novo Marco das Ferrovias (PLS 261_2018)
25/06/2021
Notas técnicas.

Nota Técnica: O Novo Marco das Ferrovias (PLS 261_2018)

Breve histórico recente da regulação ferroviária no mundo e no Brasil 

Desde a década de 1970, o mundo passa por uma revolução regulatória das ferrovias. Inicialmente ocorrida no  Canadá e nos EUA, tais mudanças tiveram como propulsor uma longa decadência do setor, que perdia espaço  para os modais rodoviário e aéreo. O diagnóstico, futuramente reconhecido como correto, era de que grande  parte do problema era causado por uma má regulação, que ignorava a questão da competição intermodal.  

Nos Estados Unidos, o marco regulatório anterior foi substituído pelo Staggers Rail Act, que propunha mais  flexibilidade, menos intervencionismo e era lastreado em autorizações, em lugar das concessões. Tal mudanças  levaram o país a um subsequente grande aumento do volume transportado nas ferrovias, junto também a uma  redução de tarifas, fenômenos que raramente ocorrem concomitantemente. 

Nos anos 90, o Brasil também participou dessa primeira onda de reformas, sem, no entanto, continuar avançando  como os demais países. Tendo iniciado com uma combinação de desregulamentação com privatização, foi  tentando implantar no setor a competição intramodal, tal como ocorria em outros setores de infraestrutura, como  o de energia e o de telecomunicações.  

No entanto, após esforços iniciais, o Brasil acabou deixando passar a oportunidade de continuar avançando em  seu marco regulatório das ferrovias entre o final da década de 90 e o início dos anos 2010. Devido a tal atraso,  hoje, a dimensão da rede ferroviária do país é a mesma da de 100 anos atrás, com 3,6 quilômetros por 1000 km2,  frente a 32 nos Estados Unidos, 23 na Índia e 20,5 na China, como mostra a figura abaixo.

Atualmente, o Brasil se encontra na 83ª colocação de 101 países no ranking internacional de qualidade da  infraestrutura ferroviária, desenvolvido pelo World Economic Forum. Cerca de apenas 20% das cargas nacionais  em toneladas por quilômetro útil são transportadas por tal modal, o que se assemelha ao que se tinha na década  de 90, evidenciando a estagnação do setor. Em termos de transporte de passageiros, de 75 países, o Brasil fica em  53º lugar em passageiros-km transportados em ferrovias como proporção da população, atrás de países como  Tailândia, Paquistão, Indonésia e Tunísia. A colocação do país estaria ainda pior considerando sua grande extensão territorial.

Felizmente, a necessidade de maiores investimentos – principalmente privados – para a expansão no setor foi  percebida pelos últimos governos desde o início dos anos 2010. No início, no entanto, o resultado foi considerado  insatisfatório, segundo estudo do Banco Mundial (2017). Os resultados mal sucedidos se deveram, em grande  parte, ao fato de o modelo escolhido pelo governo à época para o programa de concessão de ferrovias ter tido  vários problemas. Entre as principais fragilidades, destacava-se o arranjo regulatório em si, inspirado em  experiências europeias.  

Um dos fatores principais dessa tentativa foi a busca por desverticalizar as ferrovias, separando a gestão dos  trilhos da operação dos trens, como fez a Europa a partir dos anos 1990. Nesse modelo, considera-se que apenas  um segmento da atividade ferroviária seria de fato um monopólio natural – no caso das ferrovias, a operação da  malha, estações, sinalização e outras infraestruturas –, enquanto em outros poderia haver competição – nas  ferrovias, em especial, a operação do transporte em si. 

No entanto, para que tal modelo seja bem-sucedido, é necessário tanto maior segurança jurídica para impedir  incertezas da atividade operatória das empresas que competirão pelo uso da malha ferroviária, como também  maior simplicidade para a permissão, e subsequente barateamento dos investimentos para a sua expansão. Para  adereçar a primeira questão, o Governo sancionou em 2017 a Lei nº 13.448, que estabeleceu novas diretrizes  gerais para prorrogação e “relicitação” dos contratos de parceria nos setores rodoviário, ferroviário e  aeroportuário. Com isso, houve significativa melhora regulatória para a operacionalização das ferrovias. 

No entanto, ainda são necessárias medidas adicionais para a maior atração de investimentos privados para a  expansão da malha ferroviária. É nesse contexto que se tem o Projeto de Lei do Senado n° 261/0218, que  regulamenta um dispositivo constitucional que prevê a exploração de ferrovias por autorização da União.  


O PLS 261/2018 

Atualmente, ferrovias são exploradas apenas nos regimes de concessão e permissão, em processos em geral  significativamente burocráticos, e muitas vezes lentos, o único instrumento legalmente regulamentado para  exploração de ferrovias é a ferrovia pública, precedida sempre por licitação. 

Desse modo, grande parte da demanda por investimentos na expansão da rede ferroviária acaba por não ser  totalmente atendida pelo setor privado. Com isso, a PLS 261/2018 propõe, dentre outras medidas secundárias,  a desburocratização do acesso ao mercado ferroviário, possibilitando a entrada de novas empresas.  

A Constituição Federal de 1988 instituiu a possibilidade de adoção do regime de autorização, que dá ao  investidor privado maior flexibilidade e segurança para desenhar, construir e operar ferrovias de forma  descentralizada, podendo escolher as origens e destinos e o próprio traçado da ferrovia. Em resumo, em tal  regime, uma empresa poderá elaborar ela mesma um projeto de exploração de ferrovias, requisitando em  seguida a autorização de sua proposta pelo órgão regulador ferroviário. Assim, o investidor é estimulado a  investir, com custos regulatórios menores, e posse garantida dos ativos por um período entre 25 e 99 anos. 

A proposta busca criar incentivos para o aumento da interconexão da malha ferroviária em todo o território  nacional, induzindo o aumento da distância média de transporte (a partir do qual o uso de ferrovias torna-se  mais barato em relação ao modal rodoviário) e o número de origens e destinos de cargas. Além disso também  possibilitará a inserção do setor privado na coordenação de ações e na normatização técnico-operacional, com  instituição de uma entidade da autorregulação, o que dará maior celeridade à modernização da indústria  ferroviária. Para tratar de trechos ociosos, o projeto também prevê chamamentos para identificar investidores  interessados em explorar tais ferrovias, com a possibilidade de retirada da concessão dos atuais operadores. 

O projeto institui também a liberdade tarifária, além de também permitir a exploração de receitas não tarifárias,  como por projetos imobiliários e logísticos vinculados ao empreendimento ferroviário. Esta segunda mudança  está vinculada à seção de trens urbanos do PLS, que atualmente só se mantém viável com grande participação  de subsídios públicos, cada vez mais inviáveis em meio a significativas restrições fiscais.  


Impactos Econômicos Esperados 

Segundo a OCDE (2011), a fraca infraestrutura continua sendo um grande gargalo para o desenvolvimento da  agricultura brasileira, com baixos níveis de financiamento. Já o Banco Mundial (2017) publicou um estudo  sobre esse insuficiente desenvolvimento do nosso setor ferroviário e a consequente hipertrofia do modal  rodoviário no transporte de carga. Segundo a instituição, com políticas e regulamentações adequadas, o país  poderia tornar seu setor de infraestrutura mais atraente para investidores privados. Uma implicação dessa  análise é que o foco atual das autoridades brasileiras em relação a políticas públicas, que inclui a mobilização  do financiamento comercial e o fortalecimento do papel do setor privado na gestão da infraestrutura. 

O estudo conclui que o Brasil poderia economizar anualmente 0,7% do PIB com uma realocação de carga para  as ferrovias. Esse valor equivale a mais do que o investimento anual do país no setor de transportes. 

Adicionalmente, o projeto ampliaria os investimentos privados em ferrovias em mais de R$ 30 bilhões, segundo  o diretor-executivo da Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários (ANTF), Fernando Paes. Já o Governo Federal projeta aumentos imediatos dos investimentos na ordem de R$ 8,5 bilhões.  

Ainda que não sejam mencionados horizontes de tempo para tais impactos, será tomada como hipótese que o aumento total investimentos ocorreria em um período de cinco anos, enquanto os ganhos de eficiência  projetados pelo Banco Mundial levariam cerca de dez anos para terem toda magnitude estimada – de modo que,  em cinco anos, chegaria à metade do total.  

Com isso, para ser projetado o impacto sobre o PIB, toma-se por hipótese que o ganho de eficiência se  traduziria diretamente em aumento dos lucros (levando a um crescimento do agregado produzido/consumido  pelo país). Já o aumento dos investimentos teria um impacto acumulado sobre o PIB, em cinco anos, de 0,17%,  segundo trabalho dos economistas Ferreira e Araújo (2007), para o qual cada aumento de um ponto percentual  do PIB em investimentos públicos em infraestrutura gera um aumento de 5% da produção nacional em 20 anos  (tal proporção é aplicada linearmente por hipótese). Desse modo, até 2026, a PLS 261/2018 levaria a um  crescimento acumulado do PIB de 0,52%. 

A projeção, vale mencionar, não leva em consideração o impacto das externalidades positivas do uso do  transporte ferroviário, principalmente nas áreas urbanas, que levaria a uma melhora na mobilidade, diminuindo  os tempos de deslocamento casa-trabalho, além de menor poluição do ar. Também não são consideradas a  potencial expansão imobiliária prevista no projeto, que levaria a um aumento da oferta de residências e  estabelecimentos comerciais no entorno das estações ferroviárias. É seguro presumir, portanto, que tal impacto  se encontra subestimado em relação ao seu potencial total.


Conclusão 

Após quase duas décadas sem avanços regulatórios no setor ferrovias, levando o Brasil a uma estagnação de sua  malha ferroviária e colocando o país em posições desconfortáveis relacionadas a tal modal, tentativas foram  encaminhadas para a expansão do setor na última década, mas com pouco sucesso. Atribui-se a tal dificuldade  de alavancar investimentos às dificuldades na regulação, que obriga o setor privado a esperar por projetos que  parte apenas do setor público, sendo em seguida licitados e concedidos por tempo determinado.  

Desse modo, o PLS 261/2018, denominado Novo Marco das Ferrovias, institui o uso de autorizações de  projetos que parte do próprio setor privado para complementarem e/ou substituírem as concessões dos públicos.  Assim, com maior liberdade regulatória e menor burocratização, novos investimentos serão atraídos, não só  para o transporte de cargas, mas também de passageiros, impulsionado pela instituição de liberdade de  exploração de receitas não tarifárias, como exploração imobiliária do entorno das estações.  

Tais mudanças levariam a uma expansão do PIB por pelo menos dois canais: o impacto do aumento dos valores  investidos pelo setor privado, além de uma maior eficiência no escoamento da produção agrícola e mineral.  Considerando apenas esses mecanismos, projeta-se que, em cinco anos, o PIB teria um crescimento acumulado  de 0,52%. 


Referências Bibliográficas 

Banco Mundial (2017) De volta ao planejamento: como preencher a lacuna de infraestrutura no Brasil em tempos de  austeridade. In: MODERNIZAÇÃO DA INFRAESTRUTURA BRASILEIRA, 2017, Rio de Janeiro, Anais…, Rio de  Janeiro: FGV EPGE, 2017. Disponível em: bit.ly/2J9XOkr 

Ferreira, P. C., & Araújo, C. H. V. (2007). Growth and fiscal effects of infrastructure investment in Brazil. RS, editors,  Fiscal Policy, Stabilization, and Growth. The World Bank, Washington. 

Marques Vieira, Daniel (2021). Marco das Ferrovias vai liberar R$ 8,5 bi em investimentos assim que for aprovado,  estima ministro da Infraestrutura. O Brasilianista. Brasília, p. 1-2. 03 mar. 2021. Disponível em:  https://obrasilianista.com.br/2021/03/03/marco-das-ferrovias-vai-liberar-r-85-bi-em-investimentos-assim-que-for-aprova do-estima-ministro-da-infraestrutura/. Acesso em: 08 jun. 2021. 

Pinheiro, Armando Castelar, and Leonardo Coelho Ribeiro (2017). Regulação das ferrovias. FGV Editora. 

Sousa, Thais (2021). Câmara de Comércio Árabe Brasileira. Setor ferroviário espera R$ 30 bilhões em investimentos.  Agência de Notícias Brasil-Árabe. São Paulo, 29 jan. 2021. Disponível em:  https://anba.com.br/setor-ferroviario-espera-r-30-bilhoes-em-investimentos/. Acesso em: 08 jun. 2021. 

OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD  Publishing, Paris, Disponível em: https://doi.org/10.1787/agr_pol-2011-en.

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