Nota técnica: O mercado de carbono no Brasil
7/03/2022
Notas técnicas.

Nota técnica: O mercado de carbono no Brasil

Resumo

Introdução: contexto geral

O aquecimento global é um dos maiores desafios das gerações atuais e futuras, com esforços progressivos por parte do mundo. No entanto, mesmo com medidas diversas e avanços lentos, a economia dos países e suas emissões continua fortemente associada, com crescimento econômico levando ainda a maiores níveis de poluição e emissão de CO2. 

Fonte: Dados do Banco Mundial; Elaboração Própria 

No caso do Brasil, após diversos avanços nos anos 2000, conjugando crescimento econômico com redução de emissões, graças a fortes quedas no desmatamento, o país voltou a piorar significativamente nos anos 2010, revertendo novamente a tendência na metade da década, mas com interrupção a partir de 2020. No ano de 2016, foi aprovado o acordo de Paris, do qual o Governo Brasileiro foi signatário. A partir do documento, o Brasil se comprometeu a reduzir em 43% as emissões até 2030 e de chegar em 2025 com redução de 37%.  

Fonte: Dados do Banco Mundial; Elaboração Própria 

O princípio do poluidor-pagador é um princípio fundamental da política de precificação ambiental para garantir que os danos infligidos por uma atividade sejam refletidos no custo de fazer negócios. A precificação do carbono é a implementação do princípio do poluidor-pagador para gases de efeito estufa, geralmente na forma de um imposto sobre o carbono ou um requisito para comprar licenças para poluir, comumente referido como um esquema de limite e comércio ou comércio de emissões.

A precificação de carbono é necessária para refletir o verdadeiro custo para a sociedade das emissões de gases de efeito estufa. Neste contexto, tem-se um sinal claro da necessidade urgente para a indústria reduzir a poluição mais rapidamente, investir em alternativas favoráveis ​​ao clima e estimular ainda mais a inovação de baixo carbono.

Desse modo, os mercados internacionais de carbono podem desempenhar um papel fundamental na redução das emissões globais de gases de efeito estufa de forma econômica. Se implementada corretamente, a precificação do carbono pode oferecer benefícios significativos, incluindo a redução de poluentes do ar, geração de receitas para medidas climáticas e uma transição justa, combate à pobreza energética ou redução de outros impostos.

Apesar de muitas das políticas e dos instrumentos implementados pelos governos com o objetivo de reduzir as emissões serem do tipo “comando e controle”, ou seja, o estabelecimento de normas obrigatórias com fiscalização dos governos, como implementação de padrões tecnológicos e proibição de certas práticas destacando-se também a utilização de benefícios fiscais, como subsídios, financiamentos em condições benéficas e regimes de tributação diferenciados , mais e mais países começaram a precificar o carbono por meio de sistemas de limite e comércio ou um imposto de carbono como incentivo para reduzir a poluição. Além do sistema de comércio de emissões da UE (EU ETS) , sistemas nacionais ou subnacionais já estão em operação ou em desenvolvimento no Canadá, China, Japão, Nova Zelândia, Coreia do Sul, Suíça e Estados Unidos.

Estimativas apontam que, atualmente, existem 61 iniciativas (implementadas ou programadas para implementação) de precificação de carbono, sendo 31 ETSs e 30 tributações sobre o carbono cobrindo 22% das emissões globais de GEE (em 2019, esses dois instrumentos cobriam 20% das emissões) .

Destaca-se também o Acordo de Paris o qual fornece uma base robusta e ambiciosa para o uso dos mercados internacionais e reforça as metas internacionais, a transparência e a responsabilidade das Partes.

Reconhecendo a importância dos mercados internacionais de carbono, o artigo 6º do acordo permite que as partes usem o comércio internacional de licenças de emissão para ajudar a atingir as metas de redução de emissões, estabelece uma estrutura para regras contábeis robustas comuns e cria um novo mecanismo de mercado mais ambicioso.

Mecanismos de crédito de carbono

Entende-se por crédito de carbono, conforme presente no PL 528/2021, o “título de direito sobre bem intangível, incorpóreo, transacionável, fungível e representativo de redução ou remoção de uma tonelada de carbono equivalente” . Assim, a certificação de uma redução de emissão gera crédito de carbono. Para compreender melhor o tema, é importante analisarmos alguns eventos ocorridos na arena internacional.

Como consequência da criação da UNFCCC (Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre a Mudança do Clima), anualmente ocorrem conferências internacionais objetivando tratar da agenda climática. Uma dessas conferências, a de Quioto, resultou no Protocolo de Quioto.

De modo a alcançar as metas de redução de emissão de gases de efeito estufa estabelecidas, o Protocolo criou o chamado MDL (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo) no qual as RCE (Reduções Certificadas de Emissões) podem ser comercializadas entre países em desenvolvimento, os quais não possuem metas de redução, e países desenvolvidos, os quais possuem tais metas. Portanto, os últimos podem usar esses créditos como forma de cumprir suas metas. Estruturou-se, assim, um novo mercado, o de créditos de carbono[1].

Vale ressaltar a importância da COP 26 para a promoção da regulamentação do mercado global de carbono incluindo transferência entre países de créditos  resultantes da mitigação das emissões de GEE e a certificação, por órgão criado dentro do Acordo de Paris, de projetos de redução de emissão do setor privado[2].

Nota-se também a existência de negociações de crédito de carbono em mercado voluntário de redução de emissões. Assim, grupos privados, mesmo não tendo a obrigação legal de reduzir ou compensar emissões de GEE, implementam projetos de mitigação de emissões os quais, a partir de padrões de certificação e verificação[3], convertem as reduções verificadas em créditos de carbono, os quais são comercializáveis. Nota-se, assim, que a oferta de crédito de carbono é voluntária.

Usualmente, tais projetos são implementados por entidades privadas buscando melhora de sua imagem junto à sociedade e aos clientes, além de ganhos financeiros como o aumento de seu valor de mercado em bolsas.

A demanda por crédito de carbono, por sua vez, advém tanto de agentes com compromissos voluntários na área ambiental quanto de agentes com obrigações regulatórias, inseridos, por exemplo, em um SCE ou CTax. Assim, tais agentes compram créditos de carbono objetivando flexibilizar o cumprimento de suas obrigações regulatórias, reduzindo seu custo regulatório[4].

Formas de Precificação do Carbono

De modo geral, a precificação do carbono funciona de forma voluntária ou regulada. Inicialmente, abordaremos o ambiente regulado, ou seja, aquele no qual um órgão regulador(usualmente governos) define o conjunto de agentes participantes. Neste ambiente, destacam-se dois instrumentos principais: 1)Tributação de Carbono (Ctax) –  É estabelecida uma alíquota a ser paga por quantidade de GEE que é emitida, expressa em R$/tCO2 (reais por tonelada de gás carbônico equivalente). Os pontos positivos da adoção do Ctax são: implementação simples dado que os governos já possuem estruturas de arrecadação estabelecidas, maior previsibilidade para a realização de investimentos de prazos longos e em relação a arrecadação com o imposto facilitando o planejamento da utilização desses recursos por parte do governo, além de um incentivo mais perene a mitigação de emissões[5]. Em relação aos pontos negativos, há o risco político do estabelecimento de alíquotas de acordo com o poder de pressão de setores específicos, além de potenciais efeitos de ciclos eleitorais sobre tais alíquotas (principalmente sobre setores de combustíveis).

2) Sistema de Comércio de Emissões (SCE) – No SCE é estabelecido um limite máximo (“cap”) de emissões agregadas de GEE para um determinado setor. Em seguida, é emitido o número correspondente de permissões de emissão. Tais permissões serão distribuídas, de modo voluntário ou via leilão, para os agentes do setor pelo regulador. Assim, cada agente busca ter a quantidade de permissões que cubra seu conjunto de emissões. Vale ressaltar que essas permissões podem ser comercializadas entre os agentes regulados. Assim, aqueles que emitem menos que o limite podem transacionar o excedente de permissões para outros agentes cujas opções de mitigação não são favoráveis. Um dos pontos positivos do SCE é sua maior flexibilidade no comparativo com o Ctax, afinal ele não é regido pela legislação tributária vigente dando maior margem para ajustes. Além disso, com sua utilização existe maior segurança em termos de atingir o objetivo desejado, no caso, redução de emissões de GEE, diferente do Ctax, no qual não são estabelecidas metas de mitigação. Além disso, também é possível conectar o SCE de determinada jurisdição com o SCE de outra, o que é positivo. Por fim, o SCE apresenta característica anticíclica, fato que ajuda no bom funcionamento do instrumento.

O atual contexto brasileiro à luz do Projeto de Lei 528/2021

No Brasil, temos o MBRE (Mercado Brasileiro de Redução de Emissões) previsto na Política Nacional de Mudança do Clima. Na prática, entretanto, não existe regulamentação do MBRE e nem um arcabouço legal que trate de maneira adequada e incentive transações com ativos de carbono no Brasil .

Importante clarificar que o MBRE é um instrumento de mercado para redução de emissões de GEE o qual representaria, caso regulamentado, um mercado de títulos que representam emissões evitadas, sendo que tais títulos podem ser transacionados em bolsa de valores. Assim, o MBRE é bem mais similar a um mercado de crédito de carbono e compensação de emissão do que a um mercado regulado (SCE) não possuindo, por exemplo, limites obrigatórios de emissão ou permissão de emissão.

Assim, o PL 528/2021 visa a regulamentação do MBRE. Nesse sentido, é proposto o estabelecimento do Sistema Nacional de Registro de Inventário de Emissões de Gases de Efeito Estufa – SNRI-GEE, o qual irá registrar projetos de redução e remoção de GEE e créditos de carbono objetivando dar credibilidade e segurança nas transações com tais ativos além de servir como ferramenta de contabilidade das transações nacionais e internacionais com créditos de carbono originados no país.

Além disso, também é estabelecido que o MBRE só reconhecerá e contabilizará créditos de carbono e transações decorrentes que tenham sido emitidos por padrões de certificação que atendam aos parâmetros estabelecidos pela ABNT e estejam alinhados com as melhores práticas internacionais.

Com maior credibilidade em relação a sua origem e padrão de certificação utilizado em sua emissão, o valor e a demanda por créditos de carbono brasileiros aumentarão.

Relatório Apresentado

No decorrer de sua tramitação, o PL 528/2021 foi apensado, juntamente com um conjunto de outros PLs, ao PL 2148/2015. No final de 2021, a deputada Carla Zambelli (PSL-SP) apresentou seu segundo substitutivo ao PL 2148/2015.

No substitutivo, a deputada considerou que somente o fortalecimento dos mercados voluntários não é suficiente para atender o enorme potencial do país na transferência do resultado de suas iniciativas de mitigação de emissão de GEE (Artigo 6.2 do Acordo de Paris). Assim, foram propostas diretrizes para o estabelecimento do SBCE (Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões)

O SBCE possui uma estrutura de governança institucional e gestão, tendo os seguintes instrumentos:

1) O Mercado Regulado de Carbono;
2) Plano Nacional de Alocação: estabelece, para cada período de compromisso do SBCE, a trajetória dos limites de emissão de GEE além das regras de comercialização no âmbito do Mercado Regulado de Carbono ;
3) Mecanismos de proteção contra o “vazamento de carbono” ;
4) Registo Nacional Integrado de Compensações de Emissões de Gases de Efeito Estufa (RNC-GEE): plataforma de registro de projetos de redução ou remoção de GEE e das RVE geradas por esses, objetivando assegurar a credibilidade e segurança nas transações com tais ativos, consistindo também em uma ferramenta para a contabilidade das transações nacionais e internacionais com RVE originadas no país.
5) Registro de Relato Operacional de Emissões de Gases do Efeito Estufa (RRO-GEE): plataforma própria de contabilização detalhada, no nível do ente regulado (operador que emite GEE coberto pelo SBCE), do Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas por Fontes e Remoções por Sumidouros de Gases do Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal, das permissões, das RVE e das transações nacionais e internacionais envolvendo tais ativos. Seu objetivo é assegurar a credibilidade e a segurança das transações realizadas no SBCE.

Assim, o relatório vai na direção correta ao estabelecer um registro nacional único (RNC-GEE) buscando evitar a dupla contagem de créditos, melhorando o nível de confiabilidade das transações com esses ativos. Além disso, o estabelecimento de requisitos mínimos para os padrões de certificação dos projetos inscritos no registro tende a aumentar a integridade ambiental de tais projetos. Nesse cenário, o valor e a liquidez dos créditos de carbono brasileiros poderão aumentar.

Foi positivo também o estabelecimento das bases de um mercado regulado de carbono no país. Assim, no Plano Nacional de Alocação, serão estabelecidos quais setores serão regulados, com a regulamentação do SCE ocorrendo até dois anos depois da aprovação da legislação.

Nota-se que o mercado regulado tende a gerar efeitos positivos não só nas emissões de setores regulados, mas também nas emissões de setores não regulados. Isso ocorre por três razões:

1) O mercado regulado consiste na principal demanda por créditos de carbono gerados no ambiente voluntário. Portanto, mesmo setores não regulados, terão o incentivo de adotar, voluntariamente, projetos de mitigação de emissões, objetivando atender essa demanda por créditos. Importante ressaltar que, caso não tenhamos sistemas com obrigações regulatórias, a demanda por créditos de carbono gerados no Brasil pode ficar muito limitada;

2) Com a introdução de um mercado regulado de carbono, ocorrerá incremento na qualidade da informação além de padronização de métodos em âmbito nacional, como os de monitoramento, de relato de emissões ou padrões utilizados na certificação e emissão de créditos de carbono com tais ativos sendo utilizados para a flexibilização de compromissos regulatórios por agentes do mercado regulado. Assim, o mercado voluntário também é beneficiado pela maior padronização aliada a utilização de boas práticas internacionais, pois, nesse cenário, os créditos gerados terão maior credibilidade e liquidez;

3) Parte das receitas de um SCE podem ser alocadas em atividades que reduzam as emissões, como ampliação das ações de “comando e controle” destinadas a combater o desmatamento ilegal.

Impactos Econômicos e Ambientais

Alguns estudos analisam os efeitos macroeconômicos do imposto de carbono. Metcalf e Stock (2020a,b) estudam os impactos macroeconômicos das taxas de carbono em países europeus, não encontrando evidências robustas de um efeito negativo do imposto sobre o emprego ou o crescimento do PIB.

Quando as empresas reguladas esperam enfrentar um preço mais alto nas emissões em relação a outros custos de produção, isso as incentiva a fazer mudanças operacionais e investimentos que reduzam a intensidade de emissões de sua produção. O objetivo primário dos programas de mercado de carbono é, obviamente, reduzir as emissões, mas do ponto de vista econômico, é crucial que eles também forneçam incentivos para mudanças tecnológicas, uma vez que novas tecnologias podem reduzir substancialmente o custo de redução de longo prazo (Stavins, 2007). De uma perspectiva política, a inovação induzida pode melhorar a aceitabilidade dessas políticas.

Calel e Dechezleprêtre (2016) analisam o impacto do ETS europeu (EU ETS) na mudança tecnológica de baixo carbono, comparando empresas com recursos semelhantes disponíveis para pesquisa e históricos de patentes semelhantes, mas que caíram sob diferentes regimes regulatórios desde 2005. O efeito estimado do tratamento é um aumento de 9,1% adicional de patentes para inovações de baixo carbono por causa do EU ETS. Além disso, estimam um acréscimo de 0,83% de patentes para outras tecnologias. Assim, a política não prejudicou o patenteamento de outras tecnologias.

Estudos da Fase I (2005-2007) mostram que o EU ETS teve um efeito pequeno, mas não trivial, causando uma redução de cerca de 3% do total de emissões. Estudos em nível de empresa mostram que, de 2008 a 2010, as instalações industriais sob o EU ETS na fase II na Alemanha foram substancialmente impulsionadas pela política, reduzindo as emissões em 25 -28% a mais do que empresas comparáveis não cobertas.

Finalmente, um estudo de todo sistema do EU ETS, de Dechezleprêtre (2018) mostrou que o sistema induziu reduções de emissão de carbono na ordem de -10% entre 2005 e 2012, mas não teve impacto negativo no desempenho econômico das empresas reguladas. Esses resultados demonstram que as preocupações de que o EU ETS teria um custo em termos de competitividade não se concretizaram.

Desse modo, as estimativas apresentadas anteriormente podem funcionar como cenários de redução de emissores que o Brasil logrará, de acordo com os parâmetros a serem definidos posteriormente pela lei, como mostra o Gráfico abaixo. No curto prazo, as emissões tendem a reduzir 3%, como encontrado em estudos anteriores, e, no médio prazo, reduções seguirão regulações mais ou menos rigorosas.

Assim, quanto mais setores forem englobados no mercado regulado, mais positivo será o cenário em termos de redução de emissões. No curto prazo, já existe espaço para englobar no SCE as emissões do setor industrial e energético, excluindo gasolina e diesel. Apesar das dificuldades técnicas e políticas, as emissões do setor agropecuário também podem ser reguladas em um prazo mais longo, seja via estabelecimento de regulações sobre a pecuária de corte ou via adoção de um TPS (Tradable Performance Standards) no setor.

Fonte: Elaboração Própria com estimativas de Calel e Dechezleprêtre (2016) e Dechezleprêtre (2018)

Conclusão

Tendo em vista a necessidade de o Brasil adotar medidas para o cumprimento do Acordo de Paris, o Projeto de Lei 528/2021, apensado, junto a outros, ao PL 2148/2015, visa a regulamentação do Mercado Brasileiro Redução de Emissões. Alternativamente ao mecanismo de taxação, em que o Estado determina alíquotas sobre emissões, o  ‘Emission Trade System’ (ETS), adotado pela União Europeia em 2005 e outros países na última década, permite que atividades que emitem e capturam carbono se ajustem para vender e comprar títulos de emissão de gases de efeito estufa.

O substitutivo estabelece diretrizes para a implementação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões, contendo uma estrutura de governança institucional e gestão além de um Plano Nacional de Alocação e mecanismos de proteção contra o “vazamento de carbono”. Além disso, seria estabelecido um registro nacional único (RNC-GEE) buscando evitar a dupla contagem de créditos, melhorando o nível de confiabilidade das transações com esses ativos.

Estudos diversos não encontram evidências robustas de um efeito negativo de taxas de carbono sobre o emprego ou o crescimento do PIB. Há, no entanto, efeitos positivos do sistema de crédito de carbono sobre inovação, especialmente sustentáveis. Em relação ao meio ambiente, o impacto sobre as emissões depende fortemente dos setores incluídos sob tal sistema. Desse modo, o efeito futuro da legislação também será consequência de regulação posterior, que definirá quais setores estarão sob o sistema regulado.  


Referências Bibliográficas

Penido, G. (2021). Mudanças climáticas e a precificação de carbono: desafios e oportunidades dos mercados de carbono para o Brasil. São Paulo: Centro de Debates de Políticas Públicas.

RAPS. Nota Técnica de Mercado de Carbono PL 528/2021. 8 p. Disponível em: https://www.raps.org.br/biblioteca/. Acesso em: 15 fev. 2022.

Calel, R. e Dechezleprêtre, A., 2016. Environmental policy and directed technological change: evidence from the European carbon market. Review of economics and statistics, 98(1), pp.173-191.

Dechezleprêtre, A., Nachtigall, D. e Venmans, F., 2018. The joint impact of the European Union emissions trading system on carbon emissions and economic performance.

Metcalf, G.E. e Stock, J.H., 2020, May. Measuring the macroeconomic impact of carbon taxes. In AEA papers and Proceedings (Vol. 110, pp. 101-06).

Metcalf, G.E. e Stock, J.H., 2020. The macroeconomic impact of Europe’s carbon taxes (No. w27488). National Bureau of Economic Research.

Stavins, R.N., 2007. A US cap-and-trade system to address global climate change.

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