Modelo Orçamentário Brasileiro: O que são PPA, LDO e LOA?
28/05/2021
Gestão Pública.

Modelo Orçamentário Brasileiro: O que são PPA, LDO e LOA?

O PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) foram instituídos pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, e formam o que chamamos de Modelo Orçamentário Brasileiro.

Vez ou outra nos deparamos com essas siglas no noticiário, principalmente no final de cada semestre, mas nem sempre elas são bem explicadas e acabamos deixando o conteúdo passar sem dar a devida importância a estes três documentos que são muito relevantes na administração pública brasileira. É para deixar claro o papel de cada um, de uma forma didática e sem aquele tanto de termos técnicos, que estamos aqui hoje.


Como funciona o Modelo Orçamentário Brasileiro?

Diariamente, muitos de nós acabamos elaborando orçamentos sem perceber. Quando vamos à praia, por exemplo, nós estimamos quanto será gasto com transporte, alimentação, hospedagem, vestuário e outros itens, além de checar se o dinheiro que temos disponível ou o limite do cartão de crédito são suficientes para pagar aqueles gastos. Nesse exemplo, a quantidade de recursos disponíveis é que definirá se ficaremos hospedados em um hotel 5 estrelas ou em um hostel, por exemplo. É nesse cenário, onde os recursos disponíveis são mais limitados que a necessidade de realizar gastos, que o planejamento se torna uma ferramenta crucial. É por meio desse planejamento que vamos priorizar os gastos, definindo, ainda no exemplo da praia, se vale mais a pena gastar um pouco mais com a diária de um carro de luxo ou se direcionamos aquele recurso para trocar a cerveja por umas garrafas de champanhe.

De uma forma um pouco mais complexa, mas partindo dessa mesma base, o planejamento orçamentário é uma atividade que organizações de todos os tipos e portes, incluindo empresas e órgão públicos, lançam mão para garantir uma melhor saúde financeira ao planejar despesas, receitas, investimentos e custos que a instituição terá no futuro. Foi para padronizar esse processo e permitir um maior controle social sobre sua elaboração, que os constituintes criaram o Modelo Orçamentário Brasileiro (CF 88, Art. 165). Nesse modelo, 3 leis de iniciativa exclusiva do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) devem ser elaboradas e encaminhadas ao Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Estaduais ou Distritais e Câmaras Municipais) para aprovação, estabelecendo programas e ações prioritárias para um determinado período, além de fixar o valor máximo gasto por cada um e de onde virão os recursos para pagá-los. Essas Leis são chamadas de Instrumentos Orçamentários.


O Plano Plurianual, ou PPA

O Plano Plurianual (PPA) é, hierarquicamente, o primeiro desses instrumentos. Nesse documento, que define as diretrizes, objetivos e metas da administração pública em um prazo de 4 anos, é estabelecido um planejamento de médio prazo para o país, o estado ou o município. Seu conteúdo é mais estratégico, contemplando investimentos em obras que durem mais de um ano, por exemplo, e oferecendo um norte para que os outros dois instrumentos orçamentários (a LDO e a LOA) sejam desenvolvidos de forma mais integrada e coesa. Além disso, o PPA ajuda a garantir a continuidade dos projetos públicos, já que sua vigência começa no segundo ano dos mandatos e se encerra no primeiro ano do mandato seguinte. Ou seja, o PPA desenvolvido por um governante deverá, necessariamente, ser executado pelo seu sucessor, independente de questões ideológicas ou partidárias.

Leia também: O uso do Ranking de Competitividade na criação de um PPA

O PPA deve ser enviado pelo Poder Executivo até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato, e o Poder Legislativo deve devolvê-lo para sanção do Chefe do Poder Executivo até o encerramento da sessão legislativa. O plano passa a vigorar no em 1º de janeiro do segundo ano do mandato.

Confira aqui o PPA 2020-2023 elaborado pelo Governo Federal.


A Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou LDO

Com base no que foi estabelecido pelo PPA, o Poder Executivo de cada membro da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) deve enviar aos seus respectivos órgãos do Poder Legislativo, até o dia 15 de abril, um projeto de lei que estabelece quais são as prioridades e metas para o próximo ano. Depois de aprovado, esse projeto se chamará Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Se o PPA é usado pelo gestor público para traçar um plano de médio prazo, a LDO serve para detalhar e organizar esses objetivos e metas para o ano seguinte. Uma meta traçada no PPA que prevê a universalização do acesso ao ensino superior em uma cidade, por exemplo, pode ser incluída na LDO do ano 2 como “viabilizar o acesso a 90% da população ao ensino superior”. Ou seja, um passo em direção ao cumprimento da meta global traçada para os próximos 4 anos.
Em linhas gerais, a LDO tem como função fazer um link entre o PPA e o próximo instrumento orçamentário que vamos tratar, a LOA, promovendo um maior alinhamento entre os objetivos do plano de médio prazo e a realidade daquele ano, além de estabelecer limites claros e realistas para que o orçamento seja elaborado.

Nesse link você pode conferir a LDO 2020 do Governo Federal.


A Lei Orçamentária Anual, ou LOA

Já temos um plano de médio prazo, com os programas e ações prioritárias, e temos as diretrizes para implementar esses programas e ações para o próximo ano. O que falta? Falta fixar quanto poderá ser gasto em cada um desses itens no próximo ano e dizer de onde virão os recursos para bancar essas despesas. Esse é o papel da Lei Orçamentária Anual (LOA). Os prazos da LOA são os mesmos do PPA: encaminhamento ao legislativo até 31 de agosto e devolução para sanção até o encerramento dos trabalhos no Poder Legislativo. Esse projeto, geralmente, é o último a ser aprovado por deputados e vereadores em cada ano, porque a Constituição Federal impede que eles saiam de recesso enquanto esse projeto não for aprovado. Assim como a LDO, a LOA tem vigência anual.

Como dissemos, a LOA estima as receitas para o próximo ano, com base no histórico de arrecadação e em uma previsão de crescimento ou redução de acordo com os movimentos do mercado. Com a informação de quanto provavelmente teremos de arrecadação no ano seguinte é que são fixadas as despesas para cada uma dessas ações. Ou seja, depois da aprovação dessa Lei, os gestores de cada área saberão qual é o valor máximo que poderão gastar em cada uma das ações listadas no PPA. Isso não significa, necessariamente, que aquele valor estará disponível em caixa para a realização dessas despesas, já que as receitas foram apenas estimadas e dependem da sua realização para que estejam à disposição. O principal benefício dessa fixação de despesas é oferecer um norte para que os gestores planejem as etapas táticas e operacionais daquelas ações no ano seguinte.

A LOA 2020, que estima as receitas e fixa as despesas da União está disponível nesse link para que você confira, na prática, como ela funciona. Vale a pena dar uma conferida nos anexos, que incluem as tabelas com os valores definidos para cada um dos itens que citamos.

Pronto! Agora você já conhece, mesmo que superficialmente, como funciona o processo de desenvolvimento de um orçamento no setor público e o Modelo Orçamentário Brasileiro. É complexo, existem várias técnicas para seu desenvolvimento, e o debate de cada um desses instrumentos mobiliza um grande volume de especialistas e consome várias horas de gestores no Executivo e no Legislativo. Tudo isso para garantir uma melhor governabilidade e impedir que esses mesmos gestores infrinjam regras como as listadas na Lei de Responsabilidade Fiscal, que podem levar à perda de mandatos e até à prisão.

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André Tomazetti é gestor público com ênfase em planejamento estratégico, já liderou equipes de comunicação, mobilidade, vigilância em saúde e gestão, além de participar ativamente de campanhas eleitorais desde 2010, tanto na elaboração de planos de governo quanto na geração de conteúdo para rádio, TV e redes sociais.

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