Na primeira matéria, foi possível compreender questões básicas relacionadas às políticas públicas: o que são, o que é um ciclo de políticas públicas, como funciona o Estado. Nessa parte da trilha sobre Gestão Pública, vamos entender como esse poder acontece na prática e quais são suas formas de atuação através dos modelos da administração pública - o patrimonalismo, o burocrático e o gerencial.
OS MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Estado é formado por um conjunto de instituições públicas que regulam nossa vida em sociedade em um determinado território. Um dos frutos do aperfeiçoamento da estrutura estatal é o campo da administração pública.
Em geral, a administração de uma organização qualquer diz respeito ao processo de tomada de decisões – almejando objetivos – a partir do uso de recursos. A administração pública também representa um processo de tomada de decisões (atividades e ações) do Estado, fazendo uso de recursos públicos com o objetivo de garantir a execução dos interesses da sociedade.
NO BRASIL
Na história brasileira, a administração pública nasce com a Independência do país (1822). Nesse período o padrão administrativo se resumia basicamente em dois formatos combinados: centralizado – por parte da metrópole portuguesa, que regulamentava as atividades gerenciais nos grandes centros produtivos; e descentralizado na estrutura local de governo – marcada pelo patrimonialismo. Desde este período o Brasil passou por diversos processos de modernização que tiveram como marca essencial a burocratização das instituições administrativas. Para facilitar a compreensão das reformas que ocorreram de lá pra cá é importante conhecer um pouco melhor os modelos da administração pública:
PATRIMONIALISTA
O patrimonialismo se trata de uma forma de dominação tradicional. A dominação tradicional, por sua vez, é definida pela crença na tradição, ou seja, as leis são o conjunto de costumes de determinada sociedade e quem as determina são os membros de uma linhagem que dispõe do poder. O patrimonialismo se traduz nas relações pessoais que definem quem será responsável pelas atividades/cargos administrativos. Ou seja, há uma profunda confusão entre o que é público e o que é privado.
Para exemplificar, no Estado monárquico – em que o poder é centralizado na figura do rei – são os auxiliares do rei (nobres) que possuem o controle dos meios administrativos.
O século XV inaugurou o desenvolvimento do capitalismo ao redor do mundo. Junto desse processo nasceu o Estado moderno (que se aproxima da concepção de Estado que temos hoje em dia). Ainda que esta nova estrutura estatal seja marcada pela separação entre o público e o privado, as práticas patrimonialistas não se esgotaram. Nossa sociedade não é mais governada por reis e sua nobreza, mas há muitos políticos e funcionários públicos que se beneficiam pessoalmente de seus cargos, como o que chamamos de práticas de nepotismo.
O patrimonialismo contribui para a ineficiência, má gestão, corrupção e clientelismo à medida que as relações públicas administrativas são marcadas por privilégios pessoais e interesses privados. Nesse sentido, há uma manipulação que transforma o público em privado, prejudicando os princípios da administração pública.
BUROCRÁTICO
O modelo burocrático se trata da crença na razão (dominação racional-legal): as leis são elaboradas a partir de normas mais coerentes com a realidade social. Além disso, os responsáveis pela elaboração das leis passam por critérios de escolha mais fundamentados como, por exemplo, eleições. A figura do burocrata passa a ser mais profissional e há uma divisão clara entre o que é individual e privado e o que é público e de interesse coletivo. A preocupação central do modelo burocrático está no controle dos processos da administração pública.
Os princípios do modelo burocrático:
Há três “princípios” que orientam o modelo burocrático:
A padronização e a racionalidade do funcionamento da máquina pública permitem algumas vantagens como a redução de custos, a eficiência, precisão e rapidez na execução dos procedimentos. Por outro lado, o modelo burocrático levado ao extremo pode gerar alguns transtornos como a perda do sentido/significado do trabalho, redução da flexibilidade pessoal e organizacional e resistência à mudança.
No Brasil, o governo de Getúlio Vargas, a partir da década de 1930, tornou-se referência na aplicação do modelo burocrático dentro da administração pública.
GERENCIAL
O modelo gerencial da administração pública vem sendo discutido nas últimas décadas, a fim de superar o “engessamento” provocado pela burocratização. Trata-se de um modelo normativo (baseado em leis), que concentra esforços no controle dos resultados da máquina pública.
O modo de atuação do modelo gerencial parte da definição clara de quais são os objetivos da administração pública, além de prezar pela autonomia dos gestores e funcionários públicos. Outro ponto importante é a flexibilização e descentralização da gestão, reduzindo os níveis hierárquicos que marcam o modelo burocrático.
A proposta é que o modelo gerencial incentive e internalize na rotina da administração pública procedimentos que levem em consideração a atuação coletiva (diferentes agentes sociais) na elaboração de políticas públicas e a participação social nos processos de tomada de decisão. Além disso, é desejável a competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas a fim de garantir a prestação de serviços com maior qualidade.
No Brasil, os períodos da redemocratização na década de 1980 e da Reforma Bresser na década de 1990 marcaram profundamente os rumos da administração pública brasileira. Reformas importantes aconteceram no sentido de integrar alguns princípios do modelo gerencial, principalmente no que diz respeito à participação social e descentralização das políticas públicas. Mecanismos de controle foram institucionalizados, bem como mecanismos que fortalecessem a transparência pública. Por outro lado, alguns aspectos do modelo burocrático não foram descartados, fazendo com que o profissionalismo fosse cada vez mais incentivado através do fortalecimento das carreiras públicas.
O conhecimento sobre os modelos de administração pública por parte dos servidores públicos permite maior qualificação na execução do seu trabalho, uma vez que ele amplia seu repertório sobre a influência destes modelos na história da administração pública brasileira. Além disso, é possível reconhecer a avaliar quais aspectos podem favorecer a gestão pública a fim de valorizar seu trabalho e corresponder às expectativas e demandas por parte da sociedade – de forma responsável e transparente.
Por parte da sociedade civil, a compreensão desse tema incentiva o combate às práticas públicas que se distanciam dos interesses sociais, como as patrimonialistas. Indo além, a sociedade civil pode se apropriar dos mecanismos de participação social a fim de estar mais próxima da administração pública, influenciando os processos de tomada de decisão e exigindo maior qualidade dos serviços públicos ofertados por parte do Estado.