Consórcios Públicos: Instrumentos de Cooperação na Gestão Pública

A Constituição de 1988 trouxe diversas mudanças no funcionamento do Estado brasileiro. Dentre elas, recebe destaque aquilo que se denomina de “descentralização dos serviços públicos”, ou seja, a retirada de atribuições antes centralizadas no governo federal, e que passam a ser responsabilidade dos estados e especialmente dos municípios. O pressuposto que orientou esse processo era de que quanto mais próximo da população os serviços públicos fossem formulados e executados, maior seria o grau de democratização e efetividade. Dessa maneira, as prefeituras ganharam maior protagonismo na prestação dos serviços públicos, passando a ser responsáveis por um maior número de papéis na divisão de competências entre os entes federativos. 

Esse aumento de responsabilidades, todavia, não foi acompanhado por um aumento de capacidades para executá-las. Isso implicou em uma série de dificuldades as quais os municípios se depararam, tais como a fraca oferta de quadros técnicos qualificados, pouca experiência na elaboração das políticas públicas e baixa capacidade de gestão. Responsáveis, portanto, por fundamentais papeis na gestão pública, mas desacompanhados de ferramentas e conhecimentos para desempenhá-los, como podem as prefeituras aumentarem sua capacidade de prestar serviços de qualidade para a população?

Uma das respostas para essa pergunta se chama “Consórcios Públicos Intermunicipais”.

O que são Consórcios Públicos Intermunicipais?

Consórcios públicos consistem em estruturas de articulação federativa que possibilitam ações de cooperação intergovernamental e gestão compartilhada de responsabilidades públicas, fortalecendo a administração dos governos locais. Em outras palavras, consórcios públicos nada mais são do que um agrupamento de governos que se unem para prestar determinado serviço em conjunto. 

Dentre os benefícios desse tipo de estrutura, podemos citar:

• Redução de custos fixos de certa operação,
• Ganho de escala, 
• Fortalecimento da gestão local,
• Melhora na qualidade dos serviços prestados. 

Um ótimo exemplo que ilustra o papel dos consórcios públicos é o caso do saneamento básico, onde municípios podem, por exemplo, compartilhar os onerosos custos operacionais de uma Estação de Tratamento de Esgoto.

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No caso dos consórcios públicos que são integrados exclusivamente por prefeituras, atribui-se o nome “intermunicipal”. Todavia, também são permitidos consórcios “interestaduais”, e até mesmo consórcios híbridos, que contam com membros municipais, estaduais e em certos casos até com a União. Os municípios que integram um consórcio também não precisam ser limítrofes, havendo a possibilidade de agrupamento independente da proximidade geográfica e até mesmo do estado. Os consórcios podem ainda ser diferenciados com relação à sua natureza jurídica, existindo tanto os de direito público, que integram os municípios de maneira autárquica, quanto os de direito privado, que se enquadram como associações privadas para fins não econômicos.

Todas as definições acima descritas estão devidamente formalizadas na Lei 11.107, a Lei dos Consórcios Públicos. Aprovada em 2007, ela consolidou juridicamente o instrumento dos consórcios públicos que também está previsto na Constituição Federal (artigo 241). Apesar do devido embasamento jurídico ser recente, há indícios que indicam a existência de consórcios públicos no Brasil desde 1937.

E que tipo de serviços os consórcios públicos podem prestar?

A princípio, não há nenhum tipo de limitação quanto ao escopo de atuação dos consórcios públicos. Toda e qualquer atividade a ser desempenhada, todavia, necessita estar devidamente prevista no estatuto. Segundo dados da CNM (Confederação Nacional dos Municípios) , os principais temas executados pelos consórcios hoje existentes são Saúde, Saneamento Básico, Infraestrutura, Meio Ambiente e Assistência Social. Cabe ainda apontar que os consórcios podem ser caracterizados tanto como unifinalitários, ou seja, que desempenham serviços em apenas um tema, quanto como multifinalitários, desempenhando em dois ou mais.

O amplo universo de atuação dos consórcios públicos, todavia, não para no tema desempenhado. Dentro de cada uma das áreas acima mencionadas, a gestão consorciada pode executar funções em diferentes etapas da política pública e de diferentes formas. Seja na etapa de planejamento, de implementação, de operação ou até mesmo de regulação, seja atuando por meio do próprio quadro técnico do consórcio ou intermediando uma concessão com o setor privado. Isso abre espaço para que os consórcios apoiem efetivamente as prefeituras dentro daquilo que é mais necessário para cada localidade.

Nesse sentido, os consórcios também recebem grande oportunidade para se consolidarem como fortes aliados diante de um tema de crescente importância e relevância no país: as Parcerias Público-Privadas (PPPs). Apesar de até agora existirem poucas experiências práticas, a estrutura dos consórcios públicos é perfeitamente capaz de apoiar em especial prefeituras de pequeno e médio porte na estruturação e na viabilização de contratos que envolvam parcerias e investimentos com o setor privado.

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Essa possibilidade de consorciamento é efetivamente utilizada pelas prefeituras?

Sim, a atuação consorciada já faz parte da gestão pública brasileira! Segundo dados da CNM, mais de 4.700 municípios (85%) fazem parte de ao menos um consórcio público. Esse indicador varia conforme a região, sendo maior nas regiões Sudeste e Sul (97% e 95%) e menor nas regiões Norte e Nordeste (44% e 78%). Recebem destaque os estados do Paraná, Santa Catarina, Espírito Santo e Sergipe, que contam com 100% de seus municípios consorciados. 

Já no que se refere ao porte dos municípios, não há grandes diferenças entre a taxa de participação municipal em consórcios, sendo esta elevada tanto para pequenos e médios, quanto para os de grande porte. Além disso, cabe apontar que a maior parte dos municípios (60%) participa de apenas 1 ou 2 consórcios simultaneamente, enquanto os demais 40% participam de 3 ou mais. Para maiores detalhes sobre estes e outros números, confira o Mapeamento dos Consórcios Públicos Brasileiros, da CNM.

E quais são os consórcios de referência no país?

Dentre os mais de 600 consórcios existentes no país, alguns recebem grande destaque em função de suas exitosas atuações. Confira abaixo uma lista de três emblemáticos exemplos que podem servir de inspiração para todo o país!

• CIGABC – Consórcio Intermunicipal Grande ABC. Existente desde 1990, o consórcio atua nos temas de Infraestrutura, Desenvolvimentos Urbano e Econômico, Gestão Ambiental, entre outros. São integrantes os 7 municípios da região do Grande ABC paulista e a sede está localizada em Santo André, no estado de São Paulo.
• Consisal – Consórcio Público de Desenvolvimento Sustentável do Território do Sisal. Existente desde 2010, o consórcio atua em mais de 21 áreas, dentre as quais Saneamento Básico, Gestão Ambiental, Saúde e Educação. São integrantes ao todo 20 municípios, todos pertencentes ao Território do Sisal, no estado da Bahia.
• ARIS – Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento. Existente desde 2009, o consórcio atua na área de regulação dos serviços de Saneamento Básico e conta com mais de 200 municípios consorciados, todos pertencentes ao estado de Santa Catarina.

Para maiores informações sobre estes e demais consórcios públicos, acesse o Observatório dos Consórcios, desenvolvido pela CNM.

Alternativa para a formulação e implementação de políticas públicas!

Muitas são as responsabilidades das prefeituras brasileiras, e muitas também são as dificuldades enfrentadas. A experiência dos consórcios públicos é sem dúvidas uma pertinente alternativa para o fortalecimento e para o aumento da capacidade de formulação e implementação de políticas públicas por parte dos governos locais. Além das vantagens operacionais da atuação consorciada, é importante destacar o fundamental papel de articulação interfederativa. Ao unirem-se em agrupamentos, os municípios facilitam a comunicação com as demais esferas federativas, sejam os estados ou a União.

Por fim, destaca-se que apesar de existirem outras formas de cooperação intermunicipal, o consórcio é certamente uma das mais importantes. Estudar, replicar e aperfeiçoar a atuação dos consórcios públicos é sem dúvida um promissor caminho para o fortalecimento da gestão pública local e por consequência a melhora na prestação dos serviços públicos.