As mudanças no projeto do arcabouço fiscal

Introdução

Este relatório oferece uma análise sobre as alterações propostas na nova Regra Fiscal. As mudanças, que buscam conferir maior estabilidade e previsibilidade à regra, incluem a incorporação dos parâmetros na lei complementar, e modificações nas exclusões de despesas do limite de gastos. Além disso, alterações significativas foram feitas na governança da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e foram introduzidos gatilhos para a contenção de gastos em determinadas circunstâncias. A análise a seguir apresenta um exame detalhado dessas questões.

Principais Mudanças

Na versão original, os parâmetros que limitam o crescimento do gasto real são válidos somente para o período de 2024 a 2027. Após esse período, essas balizas poderiam ser alteradas pelo Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) no primeiro ano de cada mandato presidencial, o que poderia fragilizar a regra fiscal, pois alterar as LDOs é mais simples do que alterar leis complementares. Por outro lado, na versão substitutiva, esses parâmetros são incorporados na lei complementar, fornecendo maior estabilidade e previsibilidade para a regra fiscal.

A segunda nota da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle (Conof) abordou o tema das exclusões de despesas do limite de gastos. A recomendação é que as despesas excluídas atendam a critérios como transferências constitucionais por repartição de receita, outras despesas com fontes de custeio vinculadas, e créditos extraordinários.

Na proposta original, havia exclusões do limite de gastos como o piso de enfermagem e despesas com aumento de capital de empresas estatais. Contudo, essas exceções não atendiam os critérios mencionados, portanto, era negativo a sua exclusão do limite de gastos. O substitutivo inclui no limite de gastos o aumento de capital de estatais, o Piso da enfermagem, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) e o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), que não será mais indexado à receita.

Na versão original, foram propostas alterações na governança da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Não seria mais obrigatório o contingenciamento de gastos em caso de risco de não cumprimento da meta de resultado primário. Isto é, todo controle de despesa ao longo da execução fiscal anual não seria mais obrigatório, e o descumprimento da meta de resultado primário não configuraria mais infração à LRF. Essa medida é considerada negativa, pois retira poder dos agentes públicos frente a grupos de pressão e interesses particulares. No substitutivo, o contingenciamento de recursos continua obrigatório em caso de risco de descumprimento da meta de resultado primário.

Novos pontos foram adicionados no substitutivo. Em caso de descumprimento da meta de resultado primário, além do redutor de 50% (o crescimento real das despesas será de 50% do crescimento real das receitas, e não 70%), uma série de vedações são acionadas. Tais gatilhos são acionados no primeiro ano de descumprimento da meta. No segundo ano consecutivo de descumprimento de meta de resultado primário, um novo conjunto de vedações também poderá ser aplicado.

Por fim, se as despesas obrigatórias primárias ultrapassarem 95% das despesas primárias totais, sinalizando pouca flexibilidade no orçamento e baixo espaço para gastos discricionários, uma série de gatilhos focados em conter os gastos públicos serão acionados. Esta disposição visa garantir a sustentabilidade da política fiscal e o cumprimento dos objetivos de responsabilidade fiscal.

A nova Regra Fiscal busca, portanto, assegurar uma gestão fiscal mais rigorosa e previsível para o período de 2024 a 2027, com foco no controle dos gastos e na garantia da sustentabilidade fiscal. Essa regulação mais firme deve contribuir para a estabilidade econômica do país, reduzindo as chances de situações de desequilíbrio fiscal que poderiam prejudicar a economia.

As alterações propostas no substitutivo buscam aprimorar o controle dos gastos públicos, limitando as exclusões do limite de gastos e mantendo a obrigatoriedade do contingenciamento de recursos. Esses elementos, juntamente com os gatilhos previstos para conter o crescimento das despesas em caso de descumprimento das metas fiscais, representam instrumentos importantes para garantir o cumprimento das metas fiscais e para manter a disciplina fiscal.

A incorporação de parâmetros na lei complementar, em lugar da simples referência nas LDOs, também é um ponto crucial para fortalecer a nova Regra Fiscal. Isso traz maior estabilidade e previsibilidade, assegurando que as regras fiscais não possam ser alteradas facilmente, o que poderia abrir espaço para flexibilizações que poderiam levar a um relaxamento da disciplina fiscal.

Por fim, a nova Regra Fiscal enfatiza a importância do controle dos gastos obrigatórios. Ao estabelecer gatilhos quando as despesas obrigatórias ultrapassarem um determinado percentual das despesas totais, a lei procura assegurar que haja sempre espaço para os gastos discricionários, que são essenciais para o funcionamento do governo e a implementação de políticas públicas. Essa medida busca garantir a efetivação de uma gestão fiscal responsável e eficiente.

Avaliação

A nova Regra Fiscal propõe uma série de alterações que, em última análise, buscam equilibrar a necessidade de flexibilidade na gestão das finanças públicas com a necessidade de conferir maior credibilidade e previsibilidade à regra fiscal. Tal projeto se coloca em resposta ao diagnóstico de excessiva falta de flexibilidade do Teto de Gastos – o que levou a diversas “exceções” à regra permitidos pelo Congresso, tornando a lei inefetiva. 

Desse modo, a incorporação dos parâmetros na lei complementar, tal como sugerido no substitutivo, busca garantir maior estabilidade à regra fiscal. Ao tornar mais difícil a alteração desses parâmetros, a regra fiscal ganha em credibilidade e previsibilidade, elementos essenciais para a gestão eficiente das finanças públicas e para a confiança dos agentes econômicos.

Da mesma forma, a discussão sobre as exclusões de despesas do limite de gastos deriva da necessidade de tornar a regra mais crível no sentido de garantir a estabilidade da dívida pública no médio prazo. A inclusão do piso de enfermagem e despesas com aumento de capital de empresas estatais, no substitutivo, busca atingir maior previsibilidade e rigidez fiscal.

Em resumo, a discussão em torno da nova Regra Fiscal reflete um dilema central na gestão das finanças públicas: a busca por um equilíbrio entre flexibilidade e credibilidade. É preciso ter em mente, no entanto, que a eficácia de qualquer regra fiscal depende não apenas de seu desenho, mas também de sua implementação e cumprimento.

Vale notar que, alternativamente ao Teto de Gastos, ao criar uma regra fiscal que leva as despesas federais a crescer entre 0,6% e 2,5%, o Novo Arcabouço Fiscal requer outras políticas para o equilíbrio das contas públicas, especialmente o aumento de receitas. Adicionalmente à expectativa de crescimento econômico do governo, o fim de isenções fiscais que distorcem a economia podem ser um fator a garantir o governo maior arrecadação, o que pode ser atingido no ensejo de uma Reforma Tributária geral, que o Governo já se propôs a tratar.

Por Daniel Duque, gerente de Inteligência Técnica do CLP; e Pedro Trippi, coordenador de Inteligência Técnica do CLP

^[1] Road traffic injuries (who.int)