As distorções do PL que altera a sistemática de tributação de investimentos no exterior

Introdução

O Projeto de Lei (PL) 4.173/23 altera a tabela do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) e traz novas regras de tributação para investimentos no exterior. A medida aumenta o escopo tributário sobre ativos no exterior, especialmente sobre companhias que gerenciam fundos de investimento e trusts. O Governo Federal estima que a atualização dos valores da tabela mensal do IRPF resultará em uma redução de receitas de R$ 3,20 bilhões em 2023, R$ 5,88 bilhões em 2024 e R$ 6,27 bilhões em 2025. Já em relação às mudanças de aumento de tributação, o Governo espera arrecadar R$ 3,25 bilhões em 2023, R$ 3,59 bilhões em 2024 e R$ 6,75 bilhões em 2025. Entretanto, com potenciais respostas migratórias, estima-se que haverá uma perda arrecadatória variando entre R$ 4 e 13 bilhões por ano, a depender da intensidade da migração.

Principais pontos do PL 4.173/23

• Estabelece novas regras de tributação para aplicações financeiras no exterior;
• Define critérios específicos de tributação para entidades controladas no exterior.
• Trata da tributação de trusts estrangeiros e seus rendimentos;
• Permite a atualização do valor dos bens e direitos no exterior, com possíveis mudanças na redação do PL;
• Revoga a isenção do imposto de renda na alienação de ativos adquiridos no exterior na condição de não residente;
• Revoga a isenção sobre o ganho de capital derivado de variação cambial em operações feitas originalmente em moeda estrangeira.

Explicação Detalhada do PL 4.173/23

A Projeto de Lei (PL) 4.173/23 estabelece novas regras de tributação para aplicações financeiras no exterior, incluindo rendimentos como prêmios, comissões, ágio, deságio, participação nos lucros, dividendos e ganhos com variação cambial. As aplicações financeiras sujeitas à tributação incluem depósitos bancários, apólices de seguro, títulos de renda fixa, depósitos em cartão de crédito e fundos de aposentadoria e pensão. Para entidades controladas no exterior, o PL define critérios específicos de tributação e estabelece que os lucros dessas entidades serão tributados em até 22,5% anualmente.

A constituição de empresas offshores[1] é permitida, desde que sigam as regras do Banco Central do Brasil e declarem anualmente o investimento. Parte dos investidores estabelecem empresas ou veículos de investimento em outros países. Até então, havia no país diferimento tributário, permitindo a manutenção e reinvestimento dos recursos aplicados, uma vez que a regra anterior não tributava os lucros de empresas offshores reutilizados para investimentos no exterior.

Essa prática incentiva especialmente o reinvestimento no exterior, uma vez que a tributação ocorre no recolhimento dos ganhos. No entanto, a nova regra de tributação foi criada para aplicações financeiras feitas diretamente por pessoa física no exterior e para o lucro das empresas offshores controladas pela pessoa física. As aplicações financeiras feitas no exterior diretamente pela pessoa física e os lucros produzidos por empresas offshores passam a ser tributados uma vez por ano, com alíquotas variadas conforme o montante de rendimentos. As empresas offshore sujeitas à nova regra de tributação são aquelas controladas por pessoa física residente no Brasil, sozinho ou com pessoas vinculadas, e domiciliadas em paraísos fiscais ou que não possuam renda ativa acima de 80% da renda total.

O investimento na empresa offshore possui dois componentes: o principal aplicado e o lucro gerado no exterior. O lucro será tributado anualmente, com conversão para reais em 31 de dezembro, e prejuízos em um ano poderão ser abatidos de lucros em anos posteriores. A variação cambial sobre o principal aplicado será tributada apenas no momento da devolução de capital, como ganho de capital e incidência de imposto de renda entre 15% e 22,5%.

Os trusts, por outro lado, são contratos regidos por lei estrangeira, que estabelecem regras de destinação do patrimônio para herdeiros. O Projeto de Lei cria uma regulação específica para os trusts, criando regras de como deve ser feita a declaração. O PL estabelece que os bens e direitos do trust serão considerados como permanecendo sob titularidade do instituidor (settlor), passando a titularidade para o beneficiário quando ocorrer a distribuição ou o falecimento deste. Os rendimentos e ganhos de capital relativos aos bens e direitos do trust serão tributados pela tabela progressiva de 0% a 22,5% na pessoa do titular. O PL não trata e nem reconhece a existência de trusts irrevogáveis.

Vale mencionar que trusts são tipicamente discricionários, o que significa que, por princípio, o trustee tem liberdade para decidir sobre a administração e distribuição dos ativos, sem vinculação a regras rígidas. O PL pode, portanto, impedir que os beneficiários tenham domínio sobre a determinação do valor e tempo de uma distribuição. Adicionalmente, informações sobre os trusts são privadas e confidenciais, enquanto o PL pode se provar um obstáculo para os beneficiários menores de idade ou na ausência de protectors.

O titular dos ativos em empresas offshore é responsável pela declaração e tributação dos rendimentos. Os lucros apurados no passado seguirão a lei antiga, sendo tributados somente no momento da disponibilização ao sócio pessoa física no Brasil. O Projeto de Lei permite a atualização opcional do valor dos bens e direitos no exterior até 31 de dezembro de 2022, com alíquota de 10%.

O PL permite a atualização do valor dos bens e direitos no exterior para o valor de mercado de 31 de dezembro de 2022, mediante pagamento de imposto de renda à alíquota de 10% sobre eventual diferença positiva. Tal imposto deverá ser recolhido até o dia 30 de novembro de 2023. No entanto, o PL levanta diversos pontos que podem ferir a Constituição Federal de 1988, sendo possível antecipar mudanças em sua redação até o início de sua vigência. Ainda, o PL revoga a isenção do imposto de renda na alienação de ativos adquiridos no exterior na condição de não residente.

Os trusts revogáveis também passam a ser afetados pelo Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD). Isto significa que, no momento da transferência de ativos aos beneficiários, seja por doação ou por sucessão, incidirá tal imposto.

Quanto aos trusts irrevogáveis, esses podem ser interpretados como uma doação feita aos beneficiários desde o momento de sua constituição. Esta classificação pode trazer dificuldades em identificar os percentuais de titularidade dos beneficiários, uma vez que essas informações geralmente não são estabelecidas nos termos do trust. Isso pode gerar ambiguidades e confusões legais, especialmente em relação à tributação e declaração de ativos.

Efeitos Esperados

O estudo do impacto do aumento da tributação sobre a indústria de capital de risco — especificamente Private Equity, Venture Capital e ofertas de ações — é crucial para entender o os impactos da lei sobre investimentos no Brasil. Em uma economia que busca fomentar o crescimento e conter a inflação de longo prazo, as medidas tributárias que afetam a alocação de capital excedente podem ser contraproducentes.

Quando os poupadores são tributados, há uma tendência de retirar recursos da economia produtiva para repor a poupança de curto prazo, geralmente alocada em renda fixa. Isso pode impactar negativamente a liquidez e os investimentos em setores que são vitais para o crescimento econômico sustentável e inovação.

O PL nº 4.173/2023 traz mudanças nas regras de tributação de investimentos offshore feitos por pessoas físicas residentes no Brasil. Essa iniciativa amplia o escopo das anteriores, pois não se limita à tributação de lucros de entidades no exterior e pretende alcançar também as aplicações financeiras em geral e os trusts. Adicionalmente, vale mencionar que, atualmente, com advento de fintechs, que facilitaram o acesso de pessoas físicas ao mercado de investimentos internacional, o Projeto de Lei se trata de uma tributação potencial sobre todo o espectro de brasileiros, não apenas os mais ricos.

Dessa forma, o PL pode ser interpretada como um aumento na tributação sobre capital, já que as aplicações financeiras e os trusts são formas de investimento que podem gerar rendimentos significativos para os investidores. Segundo estimativas do próprio Ministério da Fazenda, os recursos adicionais arrecadados serão de R$ 3,25 bilhões em 2023, R$ 3,59 bilhões em 2024 e R$ 6,75 bilhões em 2025.

No entanto, também é importante levar em consideração a hipótese de Charles Tiebout, que sugere que as pessoas “votem com os pés”, escolhendo comunidades com equilíbrio entre impostos e bens públicos. Tal ideia tem sido profundamente discutida nos debates relacionados a finanças públicas por mais de 50 anos. Banzhaf & Walsh (2008), em uma tentativa de formalizar tal hipótese, aplicaram um modelo de equilíbrio locacional, prevendo aumento da densidade populacional em localidades que experimentam melhorias em bens públicos e aumento relativo da renda média disponível, após transferências e impostos.

Vale notar que a questão da migração tem sido especialmente e relevante no Brasil, que tem registrado sucessivos aumentos do fluxo migratório para fora do país. Segundo a Polícia Federal, o saldo entre entradas e saídas de brasileiros tem variado entre -300 e -400 mil por ano – ou seja, o Brasil tem perdido cerca de 0,1% da população para outros países. Ainda segundo a PF, a taxa de não retorno chegou a 17% em 2021, um recorde histórico do país.

A intensa migração para fora do país tem potencialmente sido responsável por um apequenamento do país, cuja população observada no Censo de 2022 foi quase 15 milhões (7%) menor do que o projetado pelo IBGE em 2020, que leva em consideração apenas a população observada no Censo de 2010, a taxa de fecundidade e expectativa de vida. O Gráfico abaixo mostra que o erro da projeção por Estado está negativamente associado com o crescimento do PIB destes estados no período anterior – ou seja, em localidades do país em que a renda média cresceu mais, a população cresceu de acordo com a projeção demográfica, enquanto, entre aquelas que houve menor crescimento, a variação populacional foi menor do que a projetada.

Desse modo, as mudanças da PL 4.173/23 podem aprofundar tal tendência do país de saída de brasileiros para outros países, especialmente aqueles de altos níveis de renda e riqueza. Tais respostas migratórias podem não apenas reduzir, mas neutralizar e até reverter o aumento de arrecadação estimado pelo Governo Federal.

Na Argentina, por exemplo, um país historicamente caracterizado pela imigração em massa, especialmente de italianos e espanhóis, observa-se atualmente um fenômeno inverso: o êxodo de argentinos para outras nações, muitos retornando às suas origens na Europa. Tal fenômeno é motivado por uma economia em declínio e inflação crescente. Um estudo recente revelou que 65,4% dos argentinos deixariam o país se pudessem, número que sobe para 85,1% entre aqueles com 25 anos ou menos. Ainda em outro exemplo, a crise econômica na Venezuela também gerou uma onda significativa de emigração, com cerca de 6,8 milhões de venezuelanos deixando seu país desde 2014. A maioria desses migrantes se dirigiu para países vizinhos na América Latina e no Caribe, sendo mais de 2,4 milhões acolhidos pela Colômbia. 

Mesmo em países com situação econômica mais estável podem sofrer ondas migratórias de determinados grupos, principalmente por políticas de tributação. A recente experiência da França e da Noruega, por exemplo, sugere que taxas de impostos mais altas podem de fato induzir à migração de daqueles de maior renda e riqueza. Na primeira, a proposta de um imposto de 75%, aprovada em 2012, visava reforçar as finanças do país em meio à intensificação da crise europeia. Embora o número de pessoas sujeitas a esse imposto fosse relativamente pequeno, o aumento do imposto parece ter incentivado a fuga de capitais. Nos três anos seguintes à proposta, o número de contribuintes franceses com alta renda que decidiram transferir seu dinheiro para fora do país saltou de 1.330 para 3.744, um aumento de 40%. A França acabou desistindo da tributação sobre riqueza líquida em 2018, após uma avaliação indicar que o imposto havia provocado uma fuga de capitais de € 200 bilhões desde 1988, causando um déficit fiscal anual de € 7 bilhões.

A Noruega teve experiência semelhante, com mais de 30 dos mais ricos do país fugindo para a Suíça e outros países de impostos mais baixos em 2022. Os registros públicos da Noruega mostram que esses bilionários e milionários, que possuíam um patrimônio combinado de 29 bilhões de coroas norueguesas, pagaram 550 milhões de coroas norueguesas em impostos, antes de deixar o país.

Esses casos indicam que políticas de impostos mais elevados podem resultar na migração de indivíduos de alta renda, com potenciais implicações negativas para a arrecadação fiscal. Kleven e coautores (2020), examinam artigos empíricos se há evidências robustas de que as pessoas escolhem ondem vivem especificamente em resposta a diferenças de impostos. Eles apontam que, devido à globalização e à redução dos custos de mobilidade, tornou-se cada vez mais importante levar em consideração respostas de mobilidade ao projetar a política fiscal. Focando nos indivíduos no topo da distribuição de renda, eles encontram que a literatura mais recente aponta que indivíduos de alta renda de fato respondem com maior intensidade a mudanças tributárias, e a mobilidade da riqueza pode ter implicações significativas na redistribuição de renda e na provisão de bens públicos.

Considerando impostos sobre riqueza, nos Estados Unidos, Bakija e Slemrod (2004) e Conway e Rork (2006) encontram impactos negativos modestos, mas estatisticamente significativos, de aumento de impostos sobre herança no número de declarações de imposto federal de bens imóveis em um estado. O trabalho recente de Moretti e Wilson (2019) sugere, ainda, que as respostas de mobilidade aos incentivos fiscais sobre herança podem ser maiores no topo da distribuição. Uma literatura emergente também estima as elasticidades da riqueza tributável, que, de fato, fornecem um limite superior para o tamanho da elasticidade de mobilidade dos domicílios. Utilizando uma grande reforma do imposto sobre a riqueza na Dinamarca, Jakobsen et al. (2020) estimam elasticidades a longo prazo da riqueza tributável em relação ao retorno líquido de impostos no topo da distribuição de riqueza, encontrando elasticidades consideráveis, entre 0,7 e 1.

Os três artigos mostrados na Tabela 1 provêm estimativas de migração de indivíduos de alto valor gerado (inventores, jogadores de futebol e imigrantes) por aumento de impostos, que varia entre 2% e 15% para aqueles com origem no próprio país. É possível aplicar valores dentro dessa faixa para estimar a potencial perda de geração de valor e arrecadação pública devido à Medida Provisória.

Segundo estimativas do Credit Suisse, o top 1% mais rico do Brasil tinha uma riqueza estimada de R$ 8,1 trilhões em 2021 – o que, considerando a variação de preços e crescimento econômico de 2022, será corrigido para R$ 9 trilhões. Será considerado um retorno anual da riqueza de 5%, tal como estimado por Piketty (2013), e a alíquota média de tributação será de 30%, pouco inferior à carga tributária brasileira. A Tabela 2 abaixo mostra os resultados, com resposta migratória dos 1% mais ricos variando entre 3 e 10%.

Tabela 2: Efeitos estimados da migração dos 1% mais ricos sobre valor gerado e arrecadação pública (R$ bilhões anuais, a preços de 2022)

Fonte: Elaboracão própria com estimativas do Credit Suisse, Piketty (2014), assumindo respostas migratórias compiladas por Kleven et al. (2020)

Como se vê, a perda de arrecadação pública varia de R$ 4 bilhões a R$ 13,5 bilhões por ano. Tais valores praticamente neutralizam as estimativas do Governo de aumento de receitas com o PL 1.117. Uma migração de 5% dos 1% mais ricos do país (cerca de 100 mil habitantes) já levaria a uma perda de arrecadação equivalente ao aumento estimado pelo governo até 2025.

Vale notar que essas simulações levam em consideração uma migração distributivamente neutra dentre os mais ricos. No entanto, o cenário mais provável é que, conforme os recursos são mais alocados em investimentos offshore e trusts, maior será a migração. Para analisar, portanto, o impacto da medida considerando que aqueles com maiores recursos seriam mais propensos a imigrar, serão utilizados os dados da Receita Federal Brasileira (RFB).

 A RFB provê informações de rendimentos e impostos pagos por centil de renda dos declarantes do IRPF, dividindo também o centil mais rico em dez parcelas, da de menor a maior poder econômico. Com isso, será assumido que o impacto médio da medida sobre os 1% mais ricos seria de 5% (ou seja, 100 mil brasileiros). No entanto, apenas entre os 1% declarantes mais ricos do IRPF (ou seja, 015% mais ricos, com renda mensal superior a cerca de R$ 50 mil), o efeito seria factualmente realizado, com uma progressão de 10% a 55% de acordo com a parcela. 

Fonte: Simulação com dados do IRPF

Aplicando tais percentuais sobre os impostos pagos por essa parte da população, é possível simular os efeitos migratórios sobre a arrecadação. O valor encontrado chega a quase o dobro do simulado anteriormente. A perda de receita pública chegaria a R$ 13,5 bilhões de reais anuais. Mesmo percentuais significativamente menores de migração (como metade da simulada) levariam à neutralidade arrecadatória, com as perdas sendo equivalentes aos ganhos. 

Conclusão e Discussão Final

É importante ressaltar que o Projeto de Lei 4.173/23 surge como uma iniciativa do governo para incrementar as receitas públicas, de modo a buscar atingir um orçamento equilibrado nos próximos anos. No entanto, essa proposta de aumento de receita vem em um contexto de elevação significativa dos gastos públicos, que inclui desde o triplicar do orçamento destinado ao programa Bolsa Família até reajustes salariais para servidores públicos, passando também pela intensificação de investimentos públicos, como a nova edição do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No total, entre 2022 e 2023, as despesas cresceram R$ 160 bilhões, em caráter permanente.

Diante desse cenário, ainda que tais iniciativas sejam louváveis, observa-se uma incoerência entre o objetivo de equilíbrio fiscal e tal expressividade do aumento de despesas. A tentativa de alcançar a meta de orçamento equilibrado majoritariamente através do incremento de receitas tem grandes chances de se mostrar infrutífera. O aumento da carga tributária – que terá de ser de cerca de 1,5 p.p. –, pode atuar como um inibidor do crescimento econômico, em especial sobre investimentos e rendimentos, tornando o ambiente de negócios menos atrativo e, por consequência, reduzindo a própria base de arrecadação que se pretende ampliar.

Dessa forma, seria mais prudente que, paralelamente às iniciativas de aumento de receita, o governo também adotasse medidas voltadas ao controle e à eficiência do gasto público. Uma reforma administrativa que limite o crescimento de médio/longo prazo dos gastos com salários, e a imposição de um teto efetivo aos chamados “supersalários” no setor público poderiam ser ações complementares à busca pelo equilíbrio fiscal. Além disso, incentivar a participação do setor privado nos investimentos, através de concessões e parcerias público-privadas, por exemplo, poderia não apenas aliviar o ônus sobre o orçamento público, como também dinamizar a economia, tornando mais factível o almejado equilíbrio fiscal.

Por Daniel Duque, gerente de Inteligência Técnica do CLP;

[1] Fora do Brasil