13/06/2022
Notas técnicas.

A PLP 18/2022 e a alta dos combustíveis

Introdução

A alta dos combustíveis no Brasil tem sido um dos principais desafios políticos para presidente e governadores, que sofrem pressão de caminhoneiros e proprietários de automóveis particulares. Desde a Lei Complementar 192/2022, o ICMS do Diesel já está limitado a 17%, como uma das respostas a tal questão.

Os preços dos combustíveis no Brasil são fixados pela Petrobras, desde 2016, com base no critério de paridade internacional. Com isso, variam de acordo com a cotação do barril de petróleo no mercado internacional e das oscilações do dólar. Simplificadamente, a fórmula do preço em real é evidenciada abaixo:

Ou seja, o preço do combustível em real depende do preço internacional do barril (em dólares), da taxa de câmbio, do custo de refino, e dos impostos sobre refino e consumo. Apesar de ter diversas vantagens, como garantir abastecimento e investimentos pela Petrobras, com a alta do petróleo tendo chegado a 50% desde o início do ano, a política de preços tem sido fortemente pressionada, com diversos reajustes nos últimos meses.

No entanto, mesmo assim, o diesel não registrou reajuste desde 10 de maio, e a gasolina não tem aumento há quase três meses. Segundo consultorias para o Globo, a atual defasagem do preço da gasolina e diesel (ou seja, diferença entre o nível da paridade internacional e o praticado pela Petrobras) chegou a um valor entre 10 e 16%. Desse modo, a própria empresa tem se prejudicado para não piorar a situação dos preços – o que, no entanto, não é sustentável no médio prazo.

As respostas dos Estados e Governo Federal

Desse modo, por meses houve pressão do Governo Federal para que os Estaduais reduzam o ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), o que levaria a um grande custo fiscal para estes, como já indicado em Nota Técnica anterior do CLP, uma vez que a arrecadação desse imposto sobre combustíveis para os Estados varia em torno de 20% do total das receitas. Portanto, no fim de outubro de 2021, governadores já congelaram o ICMS, levando a grande renúncia fiscal ao longo dos últimos 9 meses.

Adicionalmente, o Senado Federal começou a discutir o Projeto de Lei Complementar  (PLP) 18/2022 que estabelece um teto para a cobrança do ICMS sobre combustíveis, de cerca de 17% –  para a gasolina e etanol, as alíquotas podem passar até um pouco dos 30%. O PLP também reduz a zero as alíquotas da Cide-Combustíveis e PIS/Cofins, impostos federais, sobre a gasolina até 31 de dezembro de 2022.

Em seu relatório, há no texto mecanismos de compensação aos Governos Estaduais, com a União dando grande parcela de contribuição, abrindo mão de mais de R$ 32 bilhões de receita, a partir do abate do pagamento dos serviços das dívidas desses entes com o Governo Federal. Municípios, no entanto, que também recebem parte da receita do ICMS, perderão cerca de R$ 27 bilhões anuais, segundo cálculos da Confederação Nacional dos Municípios, e para estes não é previsto compensação.

Problemas do PLP 18/2022

Além da ausência de qualquer compensação para municípios, a redução das alíquotas estaduais do ICMS levará a um grande impacto negativo sobre o financiamento da educação básica no país. Isso ocorreria por causa do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), cuja parte dos recursos vêm das receitas do ICMS. Desse modo, o país estaria transferindo renda das crianças e adolescentes no sistema escolar público para consumidores de gasolina. 

Deve-se, ainda, destacar o caráter transitório da medida, com um período previsto claramente delimitado pelo calendário eleitoral. Supondo que a redução dos impostos ocorra nos próximos meses, possivelmente os preços da gasolina se reduzirão ou não aumentarão. No entanto, com a revogação da medida em 2023, haverá novamente a alta destes, sem qualquer efeito permanente, portanto. Está sendo trocado, desse modo, inflação no segundo semestre de 2022 pela mesma mazela no primeiro de 2023.

Ainda que transitório, o gasto com o PLP não retornará aos cofres públicos, nem tampouco é irrelevante. A renúncia fiscal, ainda que não calculada oficialmente, estaria entre 0,5 e 1% do PIB, ou seja, de tudo que é produzido pelo país. Tal gasto chega aos níveis atuais do próprio Auxílio Brasil.

O impacto fiscal do PLP, claramente, influencia negativamente as expectativas com o compromisso fiscal do país de estabilizar sua dívida pública no médio/longo prazo. Isso tem efeito sobre o próprio preço da gasolina, uma vez que diversos artigos acadêmicos mostram a relação entre a Taxa de Câmbio e a questão fiscal de países em desenvolvimento, incluindo o Brasil (Garcia e Didier, 2003; Scaramuzzi e Narconi, 2016).

Não coincidentemente, portanto, quando a PLP foi anunciada, no dia 07/06/2022, a Taxa de Câmbio do país saltou após uma tendência recente de queda, saindo de 4,79 para 4,90 em um dia. Tal alta levaria, por si só, o preço da gasolina a um aumento de 2,2%, seguindo a paridade internacional.

Potenciais Soluções

Os combustíveis têm aumentado em todo o mundo, o que não significa que não se deva fazer nada sobre o assunto. Muitos defendem, alternativamente à renúncia fiscal, que a Petrobras deveria abandonar a política de paridade internacional. No entanto, tal medida tem dois principais problemas:

  1. O fim da paridade internacional é, em si mesmo, uma renúncia fiscal indireta, uma vez que parte dos dividendos da Petrobras são recolhidos pelo Tesouro Nacional, uma vez que a maior parte das ações da empresa é do próprio Governo Federal. Com a empresa agindo para reduzir seus próprios lucros, receitas públicas são perdidas.
  2. A Petrobras depende de investimentos com receitas próprias e financiamento interno e externo, de modo não só a aumentar sua produção, mas também pagar suas dívidas contraídas no período 2012-14, quando acabou por congelar artificialmente seus preços, induzida pelo Governo Federal então. Adotando novamente uma política que a prejudica, suas condições de investimento e financiamento se reduzirão significativamente.

A principal política, portanto, que poderia ser adotada, seria um aumento transitório das transferências de renda, especialmente para os mais pobres. Não é preciso criar um novo Auxílio Emergencial, tal como foi feito durante a pandemia, mas aumentar o valor do próprio Auxílio Brasil e outras políticas, como o Abono Salarial, que é pago uma vez ao ano para trabalhadores formais de baixo salário.

Por que tal alternativa não tem sido discutida pelos poderes públicos? A principal questão se deve ao teto de gastos, que obriga o Governo Federal a apenas aumentar seu gasto direto em uma área se reduzir em outra, mantendo seu global. Renúncias fiscais, por outro lado, não se aplicam ao teto. Desse modo, o Governo se exime de enfrentar trade-offs importantes da sociedade, preferindo que a sociedade pague a conta em 2023.

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